"המועדון הסגור של הבנקאים צפוי להשתנות. השיטה של בנק ישראל רכה מדי ושגויה"

אתמול פורסם דוח ועדת כבל - ועדה החקירה הפרלמנטרית בראשות ח"כ איתן כבל, שעסקה באשראי ללווים הגדולים במשק. את קרוב ל-200 עמודי הדוח כתבו בעיקר שלושת יועציה המקצועיים של הוועדה בהם פרופ' אשר בלס.

בראיון מיוחד ל"גלובס" מספר פרופ' בלס כי ממצאי הדוח לא הפתיעו אותו במיוחד, אך דבר אחד הוא כן הופתע לגלות: "כתבנו את הממצאים והמסקנות, ובשלב מסוים קראנו את דוח מבקר המדינה משנת 2002 שעסק בקריסת הבנק למסחר. הופתעתי למצוא שהשפה של המבקר כמעט זהה לשפה שכתבנו. גם דוח בייסקי משנות ה-80 מדבר באותה השפה. כלומר מזה כ-40 שנה מדברים על כך שמדיניות הפיקוח על הבנקים היא מדיניות של דיאלוג עם מפוקחיה. מאז תוקנו הרבה דברים ונעשו הרבה רפורמות, אבל אופן הפעולה הבסיסי נותר כמו שהוא".

כנסת חדשה נבחרה, ומחצית מחברי הוועדה ובראשם היו"ר כבל לא יהיו בה. אתה חושב שהדוח שלכם ייושם?

"אני מאוד מקווה שההמלצות ייושמו. אינני אנליסט פוליטי, אבל אני יודע לומר שקיבלנו גב מכל חברי הכנסת בעבודת הוועדה, וחלקם גם חוזרים לכנסת החדשה. הדוח הזה עוסק בשאלות כלכליות חשובות, ובנושאים שיטיבו עם הצמיחה במשק, ונכון כלכלית לפעול על פיהן".

פרופ' בלס הוא בעל רקע כלכלי עשיר. בעברו עבד בבנק ישראל ככלכלן ראשי במחלקת המחקר, אחראי על תחום שוק ההון וסקטור התעשייה, וחבר ועדת השרים להפרטה. הוא סיפק גם חוות דעת מקצועיות בין היתר בנושא פרשת תמלוגי העבר בכיל, פרויקט MTS, תביעה ייצוגית נגד אי.די.בי ועוד. מזה קרוב לשנה הוא משמש כיועץ המקצועי של ועדת כבל ביחד עם פרופ' ניתאי ברגמן ועו"ד רמי תמם. 

"דוח הוועדה כן מתייחס לבנקים ומציג כשלים"

כאשר הוועדה הוקמה, דובר על כך שהיא תחקור את האשראי שנתנו הבנקים ללווים הגדולים במשק בהם אליעזר פישמן, נוחי דנקנר ושאול אלוביץ'. אלא שהבנקאים הצטיידו במיטב היועצים ותחת מטריית הסודיות הבנקאית סרבו להעביר פרטים. בסופו של דבר הוועדה התמקדה יותר בפעילות הרגולטורים וכך גם המלצותיה.

פרופ' בלס לא מסכים שהיה כאן מעבר מהתעסקות עם הבנקאים אל הרגולטורים. "הוועדה לא הוקמה כדי להטיל עונשים על בנקאים. המטרה אינה להעניש אלא לתקן ליקויים. דוח הוועדה גם מתייחס לבנקים ומציג דוגמאות של כשלים שמצאנו. מצאנו פרקטיקות בעייתיות בבנקים, אבל הוועדה לא עסקה באיזה בנקאי לא היה בסדר. מבחינתנו המטרה הייתה לבדוק מה צריך לעשות כדי לשפר את המצב, ואת השינוי עושים דרך הרגולטורים", הוא מסביר.

הוועדה הוקמה על מנת לעסוק באשראי ללווים הגדולים, אבל בסוף בכלל התרחקתם לנושאים אחרים כמו ועדה מייעצת לבנק ישראל ותחרות. יכול להיות שלא הייתה לכם ברירה כי לא קיבלתם חומרים בנושא האשראי?

"אני לא מסכים עם האמירה הזו. ההתנהלות כלפי הלווים הגדולים הביאה לכך שהלווים הקטנים נאלצו לשלם את המחיר. השיטה הזו התאפשרה על רקע חוסר התחרות בתחומים אחרים, ולכן הדברים משולבים לגמרי. כאשר שוק הבנקאות יהיה יותר תחרותי, זה יגדיל את הצמיחה במשק. כשאשראי ניתן בצורה תחרותית זה פועל לסגירת פערים בחברה.

"התנאים באשראי ללווים הגדולים זה סימפטום לבעיה עמוקה יותר. הקבוצות העסקיות הגדולות מאוד מהותיות למשק, ואם הן מקבלות אשראי בתנאים מועדפים, נוצר מנגנון לאינטרס משותף למנוע רפורמות".

אבל בסוף, הבנקים ניצחו - הם התישו אתכם, ולא סיפקו מידע קונקרטי בנושא האשראי.

"אני לא חושב שזה נכון. חלק מההמלצות יובילו לשינוי בסודיות הבנקאית. יש גם המלצות להוצאת הבנקאים מהוועדה המייעצת של בנק ישראל. המועדון הסגור צפוי להשתנות".

אתה חושב שהשימוש במושג סודיות הבנקאית נעשה כתירוץ לא להעביר לכם נתונים?

"אני לא יודע, אבל בכל מקרה ראינו משהו לא סביר. למשל, בנק ישראל העביר לנו נתונים כלליים על מספר החריגות שמצא בבנקים, מבלי לפרסם את שמות הבנקים וכמות החריגות שהיו בו. בעיניי לא סביר שהמשקיעים במניות הבנקים לא יודעים איזה בנק נוטה לחרוג יותר מבנק אחר. כמו כן, הפיקוח אמר שהחריגות היו בכל הבנקים, אבל כששאלנו את המנכ"לים, חלקם אמרו שהם לא זוכרים שהייתה חריגה. אז איך אפשר לקחת אחריות כשמישהו לא אומר שהתופעה התקיימה אצלו.

"בכל אופן, סודיות לכשעצמה בבנקאות אינה פסולה באופן גורף. השאלה היא כמה לוקחים את זה רחוק. הפתרון שהצענו הוא הקמת ועדה בכנסת שתוכל לטפל בזה בצורה מסודרת ועם גיבוי משפטי".

אתם ממליצים שהכנסת תקים ועדת משנה שתקבל גישה לחומרים החסויים תחת סודיות בנקאית. זה לא בעייתי לטעמך להכניס דמויות פוליטיות לעסוק בנושא שכזה?

"לא מדובר בהתערבות פוליטית בנושאי סודיות בנקאית. זו ועדה ייעודית לכנסת, שתקבל גישה לחומרים חסויים כמו שקיים כבר בנושאים אחרים כגון ועדה המשנה לחוץ וביטחון".

"לבנקים יש אינטרס משותף למנוע תחרות"

דוח ועדת כבל כלל אמירות חריפות כנגד הרגולטורים ובמיוחד נגד בנק ישראל שכונה רגולטור שבוי, ורשות שוק ההון שנכתב לגביה שיש לבצע שינויים דחופים בהליכי הפיקוח והאכיפה שלה. בבנק ישראל שספג את הביקורת החריפה ביותר תקפו בתגובה את הדוח וטענו כי נראה שהמסקנות בו נכתבו מראש וללא דיון מעמיק כנדרש.

בלס דוחה טענות אלו. לדבריו, "זו אמירה שגויה עובדתית, ולא ברור לי איך הגיעו לכך. היו דיונים, והיו הרבה דברים שהתגלו תוך כדי העבודה. אין מחלוקת לגבי העובדות- בנק ישראל בוחר מזה 40 שנה לפחות בגישה רגולטורית שאומרת 'אנו מתנהלים בדיאלוג, וסדנת חינוך עם המפוקחים - נעיר להם ויתקנו'. הוויכוח הוא על המשמעות של הגישה. לטעמו של בנק ישראל זו גישה נכונה, ולדעתנו זו גישה שצריכה להשתנות".

אבל הציגו לכם גם צעדים שהם עשו לטיפול בנושא לאשראי ללווים גדולים ונתונים שמראים על ירידה באשראי הבעייתי.

"הנתונים מראים שיש הסטה מסוימת בתוך האשראי. המעבר של האשראי מהבנקים למוסדיים מעלה חשש לארביטראז' רגולטורי (שהרגולציה של הפיקוח על הבנקים הדוק יותר מהפיקוח של רשות שוק ההון - ע"א). אי אפשר לדעת מה בדיוק הייתה תרומת הפיקוח או החלטת הלווים הגדולים להעדיף את שוק האג"ח. מה עוד שחלק מהבנקים אמרו בעצמם שההחלטה לצמצם אשראי ללווים גדולים הייתה שלהם ולא הגיעה מצעדים רגולטוריים. יש נתונים נסיבתיים, ואנחנו לא יודעים מי באמת אחראי עליהם".

בסופו של דבר הנתונים המספריים מראים שהיקף המחיקות ללווים קטנים גבוה מאשר במגזר העסקי, ושסך מחיקות האשראי נמוכות בישראל לעומת בנקים בעולם. אז איפה בעצם הבעיה?

"לאף אחד לא היה גישה לבדוק את המספרים. כמו כן, העלות של הנושא הזה אינה מסתכמת רק בהפסדי האשראי, אלא גם באשראי שלא ניתן לקבוצות אחרות במשק שמשפיע על הצמיחה. יש כאן השלכות רחבות יותר, כגון מתן אשראי בתנאים מועדפים לקומה העליונה בפירמידה בתמורה לגישה של הבנק לביצוע עסקים עם החברות התפעוליות בקומות התחתונות, ושירות אינטרסים משותפים כמו מניעת רפורמות להגברת תחרות".

הצלחתם להשיג הוכחות שזה קרה?

"זה לא נאמר מפורשת בהודאה, אבל העובדות מסביב תומכות באפשרות הזו, וברור שלכולם היה אינטרס לייצר סביבה נוחה לעסקים. כמו כן, חלק מהבנקים אמרו שהם נותנים דירוג אחיד לכלל החברות בפירמידות".

הפיקוח על הבנקים העביר לכם גם נתונים שמראים שהוא לא רק בדיאלוג, אלא למשל היה מעורב בהדחת בכירים בבנקים בעקבות ליקויים.

"הפיקוח אומר שהוא היה מעורב בהזזת 15 בכירים, אבל מה זה אומר מעורב בהזזתם? הדחתם לגמרי? הזזתם הצידה? למטה? ביקשנו פירוט ושוב קיבלנו תשובה שהדבר חוסה תחת סודיות בנקאית. אם הפיקוח ממש הדיח, אז רשות ניירות ערך צריכה לדעת מזה ולפרסם. או לחלופין שלא מדובר באמת בהדחה. יש פה אי בהירות גדולה".

אתם מתארים בדוח תמונה בעייתית ברשות שוק ההון, ואף אומרים שקיים שם ארבירטאז' רגולטורי לעומת בנק ישראל, כלומר הפיקוח בבנק ישראל הדוק יותר. אם זה המצב, אז למה בנק ישראל סופג ביקורת קשה יותר?

"הרבה יותר אשראי ניתן על ידי הבנקים לעומת המוסדיים, אבל זה נכון - הרשות לא עושה ביקורות שהפיקוח עושה, מכיוון שהפסד באשראי פוגע ביציבות הבנקים, בעוד שאצל המוסדיים זה פוגע בתשואות לעמיתים ולא ביציבות הגוף המוסדי".

יכול להיות שהביקורת כלפי בנק ישראל חריפה יותר כי הוא לא שיתוף אתכם פעולה כפי שרציתם?

"זה לא נכון שלא שיתפו פעולה. העבודה הייתה עניינית, ומי שלא הופיעה בפני הועדה זו דווקא דורית סלינגר שהייתה ראש רשות שוק ההון ולא נציגי הבנקים או בנק ישראל. יחד עם זאת, הפידבק שקיבלנו מרשות שוק ההון הוא שיש הכרה שדברים צריכים להשתפר, וכי הם צריכים אמצעים נוספים כדי להרחיב את הפיקוח, בעוד בפיקוח על הבנקים האמירה הכללית שקיבלנו היא שהכל אצלם בסך הכל בסדר".

האם הגישה של בנק ישראל כלפי הבנקים שונה מהגישה המקובלת בעולם?

"זה מאוד שונה ממה שנהוג בחו"ל, שם הגישה יותר הרתעתית. רואים זאת בקנסות, לעומת הקנסות בארץ שאינם מרתיעים. ה-OCC, שהוא פחות או יותר הגוף המקביל בארה"ב לפיקוח על הבנקים, אומנם אומר שהגישה שלו היא לעיתים א-פורמלית, אבל לרוב הענישה היא פורמלית וכך גם הפרסום שלה. אם מישהו עושה משהו לא תקין, וסוגרים איתו את הסיפור הזה במחשכים, עולה השאלה האם זה בכלל מרתיע".

אבל אם האכיפה תהיה פורמלית, זה לא יהפוך את כל התהליך בין המפקח למפוקח למשפטי, מסורבל ופחות יעיל?

"הדבר תלוי ברף הענישה. אם הענישה תהיה גבוהה, אז לגוף המפוקח יהיה תמריץ דווקא להגיע לצו מוסכם או עסקת טיעון".

אז מה לדעתך צריך לעשות בפועל כדי שהמצב ישתנה?

"הקמת מחלקת חקירות הן בבנק ישראל והן ברשות שוק ההון היא צעד חשוב לשיפור הפיקוח וההרתעה. ראינו שברשות ניירות ערך וברשות התחרות יש חוקרים, וחלק מתיקי הדגל של הרשות נעשו על ידי החוקרים. יש פה מצב שהוא לא הגיוני - הפיקוח על הבנקים הוא הרגולטור הוותיק, החזק והרחב מביניהם, ודווקא לו אין את הכלים האלה".

הצעתם גם שבנק ישראל ייעזר במוניטור חיצוני לפיקוח על הבנקים, זה לא מראה על הבעת אי אמון מצידכם כלפי בנק ישראל?

"זה ממש לא אי אמון. מדובר בהיעזרות בעורכי דין חיצוניים, כשם שמקובל בארצות אחרות. ממנים עורך דין חיצוני לבדוק התנהלות של בנק בנושא מסוים. בנק ישראל אומר שאין בכך צורך, כי הגישה שלו היא שכל המומחיות נמצאת אצלו".

למה החלטתם לעסוק בנושא הוועדה המייעצת של בנק ישראל, ולהמליץ כי לא היא תכלול באופן קבוע בנקאים. מה מפריע לכם בפורום הזה בו בנקאים נפגשים עם רגולטורים?

"מדובר בוועדה עם פרוטוקולים סודיים. זהו שולחן עגול שכל המנהלים מתכנסים עם הרגולטור, ולא ברור מה נעשה בישיבה. המצב המוזר הזה קיים בהתבסס על חוק מ-1941. אני לא חושב שמישהו ישב וחשב אם זה עדיין נכון, ולטעמי סביר פעם ב-80 שנה לבדוק חוק כזה. בארה"ב אין מצב שכל שוק הבנקאות מתכנס באותו חדר. לטעמנו לא נכון שהפורום יתכנס בצורה כזו, ואם הוא מתכנס אז רשות התחרות גם צריכה להיות שם".

מה לגבי הממצאים ברשות שוק ההון, עושה רושם שהם אף חמורים יותר מבבנק ישראל?

"הגענו לממצאים מאוד בעייתים שם. אין שם כמעט פיקוח על ההשקעות של המוסדיים, ואין ביקורות ברמה הנדרשת בנושא מערך ניהול האשראי. יש שם בעיה בנתונים שנמסרים, שבכלל לא חוקרים אותם, צריך לראות שם שקיפות הרבה יותר גבוהה.

"מצאנו גם בעיה בתשואות בתוך קבוצות הנכסים. ראינו שהמוסדיים משקיעים לא מעט בקרנות הון סיכון וקרנות השקעות. אולי זה בסדר אבל שהציבור יידע מזה, אין כמעט שום פיקוח על הנושא. צריך לעשות סדר בדרך שבה המוסדיים מדווחים על התשואות וההשקעות שלהם".

האם אתה מרוצה מהדוח שפורסם?

"זו הייתה משימה מאתגרת. למעשה הוועדה כתבה ספר תוך חודשיים. זה דבר לא פשוט, ובמיוחד כשזה יוצא מגוף ממלכתי. אני חושב שהדוח מאוד ממצה, ויש בו הרבה נתונים מעניינים. זה גם לא מסמך תאורטי, אלא הוא כולל מסקנות אופרטיביות ומפת דרך.

"אחת הסיבות שהצלחנו לגבש דוח מורכב תוך זמן קצר יחסית היה הגיבוי מחברי הכנסת, קיבלנו חופש מקצועי מוחלט. הח"כים גם ממש עבדו, הגיעו לימי דיונים בכנסת, עברו על החומר והשקיעו. שמחתי לראות עבודה הרמונית, ולראות כל ח"כ מתעניין בהיבטים וסוגיות אחרות". 

בנק ישראל: "האפקטיביות וההרתעה של עבודת הפיקוח על הבנקים עולה במבחן התוצאה"

מבנק ישראל נמסר בתגובה לראיון עם פרופ' אשר בלס כי "האפקטיביות וההרתעה של עבודת הפיקוח על הבנקים עולה במבחן התוצאה, והביאה לצמצום משמעותי של הסיכון למערכת הפיננסית. היא גם נתמכת במסקנות שעלו מדוח בדיקה מעמיקה שביצעה בשנת 2016 קרן המטבע העולמית, שהיא הגוף המקצועי הבינלאומי המתמחה בבדיקת גופי פיקוח על הבנקים בעולם. 

"בדוח הקרן נכתב כי 'הפיקוח על הבנקים בישראל נוקט בגישה מאוד מחמירה ומקיפה. גישת הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל דומה ולעיתים עולה במובנים רבים על הסטנדרט שקיים במדינות מפותחות אחרות, גם בהיקף הפיקוח וגם בעומק הערכת הסיכונים. וכתוצאה מכך גישת הפיקוח הובילה לתועלת משמעותית לכלכלה ולחברה הישראלית בכללותה'. לצערנו דברים אלו לא באו לידי ביטוי בדוח הוועדה ובראיון זה".

נציין כי בבנק ישראל דחו את הביקורת הקשה שהושמעה כנגדם בדוח הוועדה, ואתמול עם פרסום הדוח הוסיפו כי "דוח הוועדה מתעלם מעובדות מהותיות ומשינויים רבים שבוצעו זה מכבר, מגיע למסקנות שגויות ומבסס עליהן המלצות שיש בהן סיכון, מבלי שבחן וניתח את ההשלכות שעלולות להיות להמלצותיו בעתיד".

ההמלצות העיקריות של דוח ועדת כבל

● הקמת מחלקת חקירות בתוך בנק ישראל וברשות שוק ההון
● הקמת ועדה ייעודית בכנסת שתעסוק בפיקוח על הרגולטורים הפיננסים 
● חיזוק שיתוף המידע בין הרגולטורים באמצעות חקיקה את
● הקשחת מגבלות המעבר של בכירים במגזר הציבורי למגזר הפרטי
● הדרת הנוכחות הקבועה של הבנקאים בוועדה המייעצת לבנק ישראל, ופרסום הפרוטוקולים שלה 
● רשות שוק ההון תגיש לממשלה תוכנית מפורטת להרחבת משאביה, סמכויותיה ועצמאותה
● ייצא פורמט אחיד לדיווח ההשקעות של המוסדיים ובפרט בנושא ההלוואות שהעניקו
● רשות התחרות תבדוק אם יש להכריז על הבנקים כקבוצות ריכוז או מונופול

ת"ז: פרופ' אשר בלס

■ גיל: 59 ■ מצב משפחתי: נשוי + 5 ■ מגורים: ירושלים ■ השכלה: דוקטורט לכלכלה מאוניברסיטת הארווארד ■ תפקידים קודמים: כלכלן ראשי במחלקת המחקר של בנק ישראל, חבר ועדת השרים להפרטה, חוקר בנושא רשויות הפיקוח על שוק ההון במכון הישראלי לדמוקרטיה ■ משהו נוסף: חובב נגינה בפסנתר וקריאה בתורה