"האם חלמנו שתיק בזק יתפתח לחקירה נגד ראש ממשלה? לא חלמנו"

8 שנים אחרי "המהפכה המינהלית" בדיני ניירות ערך, רשות ניירות ערך מפרסמת לראשונה מסמך מדיניות כולל לאכיפה פלילית, מינהלית ופרטית • לרגל הפרסום העניקו ראשת מחלקת חקירות ברשות, עו"ד ציפי גז, ומנהלת מחלקת אכיפה מינהלית, ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי, ראיון משותף ל"גלובס"

ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי ועו"ד ציפי גז / צילום: שלומי יוסף
ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי ועו"ד ציפי גז / צילום: שלומי יוסף

"תיק 4000 התחיל אצלנו כ'תיק בזק', שהיו בו שלוש פרשות, פרשת ה-170 מיליון וניפוח הדוחות הכספיים, פרשת החפרפרת והפרשה שכונתה פרשה שלוש, שלימים הפכה לתיק 4000. ההתחלה הייתה של תיק מאוד גדול של ניירות ערך, שעירב הרבה מאוד מעורבים, נושאי משרה בכירים ובעל שליטה בכיר במשק וכו'. האם חלמנו שזה יתפתח לחקירה נגד ראש ממשלה? לא חלמנו. התיק הזה כל הזמן התפתח ונולדה מתוכו עוד פרשייה ועוד פרשייה. זה מאפיין הרבה מאוד תיקים פליליים וצווארון לבן שאתה יודע איך אתה נכנס אליהם ולא יודעת איך זה יגמר. אתה חוקר וכל רגע מתגלה עולם ומלואו".

את הדברים הללו אומרת ל"גלובס" ראשת מחלקת חקירות ברשות ניירות ערך, עו"ד ציפי גז, במסגרת ראיון משותף וחריג שהיא ומנהלת מחלקת אכיפה מינהלית ברשות ניירות ערך, ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי, החליטו לתת לעיתונאים. הרקע לראיון עם שתי הבכירות הוא פרסום מסמך מדיניות אכיפה חדש של רשות ניירות ערך, המציג את ה"אני מאמין" של מדיניותה בכל מישורי האכיפה.

ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי, מנהלת מחלקת אכיפה מנהלית ברשות ניירות ערך / צילום: איל יצהר, גלובס
 ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי, מנהלת מחלקת אכיפה מנהלית ברשות ניירות ערך / צילום: איל יצהר, גלובס

המסמך מציג את הקווים המנחים של מדיניותה בכל מישורי האכיפה. "פרסום המסמך הינו כחלק מערכי הרשות ורצונה לקדם שקיפות ושיתוף של פעילותה למול שוק ההון. מסמך המדיניות כולל קווי המדיניות של הרשות בשלושת תחומי האכיפה: אכיפה פלילית, אכיפה מינהלית ומעורבות בהליכי אכיפה פרטית", נכתב בהודעת הרשות.

במסמך המדיניות צוין כי בתחום האכיפה הפלילית רשות ניירות ערך פועלת על-מנת לטפל בעבירות חמורות המבוצעות בשוק ההון. בין היתר, מדובר בעבירות על חוק ניירות ערך דוגמת עבירות תרמית בניירות ערך, שימוש במידע פנים ועבירות דיווח, עבירות מתן ולקיחת שוחד, מרמה והפרת אמונים של עובד ציבור, מרמה והפרת אמונים בתאגיד, קבלת דבר במרמה, עבירות מנהלים בתאגיד, רישום כוזב במסמכי תאגיד, שיבוש והדחה בחקירה, ושימוש ברכוש אסור לפי חוק איסור הלבנת הון המוגדרות כ"עבירת ניירות ערך" בחוק.

לאחר סיום ניהול החקירה הפלילית על-ידי מחלקת חקירות מועבר התיק לבחינת פרקליטות ניירות ערך, הבוחנת את חומר החקירה שנאסף, ומקבלת החלטה בדבר העמדה לדין או סגירת התיק, בהתאם לאמות-המידה הקבועות בחוק ובפסיקה, ובהתאם להנחיות המקצועיות של היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה.

התיק הפלילי המרכזי שעבר דרך רשות ניירות ערך לאחרונה הוא לא אחר מאשר תיק 4000. התיק, הנחשב לחמור מבין שלוש החקירות שהסתיימו נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו, ובהן עתיד להיערך לו שימוע (1000 - תיק המתנות, 2000 - פרשת מוזס נתניהו ו-4000 - פרשת בזק-וואלה), התחיל בחדרי החקירות שעליהם אמונה עו"ד גז. הנטל שהונח על כתפיה לא היה פשוט אך היא לא מסגירה דבר וחצי דבר, ושומרת על הממלכתיות והסודיות הנדרשים במסגרת תפקידה. "זו הייתה חקירה מאתגרת. רשות ניירות ערך לא חקרה קודם ראש ממשלה. זה תיק שתלוי ועומד לפני שימוע, ולכן לא נרחיב את הדיבור עליו, אבל ההמלצות שלנו ושל המשטרה התקבלו במלואן על-ידי הפרקליטים המלווים ופרקליט המדינה, ועכשיו ההכרעות בידיהם".

בנימין נתניהו / צילום: רויטרס Ronen-Zvulun
 בנימין נתניהו / צילום: רויטרס Ronen-Zvulun

עוד מודגשת במסמך המדיניות של רשות ניירות ערך העובדה שבשנים האחרונות חזרו בתי המשפט על החשיבות שיש בקביעת רף ענישה מחמיר, לרבות עונשי מאסר בפועל בעבירות ניירות ערך, במטרה להגן על האינטרס הציבורי. הדבר בא לידי ביטוי בשורה של החלטות בהן נקבעה ענישה ההולמת את חומרתן של עבירות, כגון: תרמית בניירות ערך ושימוש אסור במידע פנים.

לדברי עו"ד גז, "בית המשפט הכלכלי זה אחד הדברים הכי טובים שקראו לתחום ניירות הערך. הוא בית משפט מקצועי, יעיל והוא עשה טוב לשוק ההון ולמשפט הפלילי בניירות ערך. גם בעבר לפני בית המשפט הכלכלי בעבירות תרמית ומניפולציה בניירות ערך היה רף של מאסר בפועל, אבל בעבירות מידע פנים שנים ניסינו להגיע למאסר בפועל ולהבהיר עד כמה העבירה הזאת חמורה, וזה לקח זמן. כיום, בתי המשפט מטילים עונשי מאסר כבדים על עברייני ניירות ערך, גם בעבירות מידע פנים. רף הענישה עלה בעבירות מידע פנים. בעבר לא קיבלנו מאסר בפועל אבל כיום בית המשפט קיבל את עמדתנו שמדובר בעבירות חמורות שהעונש עליהם צריך להיות מאחורי סורג ובריח. צריך להבין שלא רק שהעבירה הזאת חמורה, אלא שבשנה וחצי האחרונות יש גידול בביצוע עבירות של שימוש במידע פנים".

לצד האכיפה הפלילית, עומדת איתנה בשנים האחרונות האכיפה המינהלית. "המהפכה המינהלית" התרחשה בישראל בראשית שנת 2011, עם כניסתו לתוקף של "חוק ייעול הליכי אכיפה" ברשות ניירות ערך, המאפשר לרשות להטיל עיצום כספי על תאגידים ועל מנהלים בתאגידים החשודים בהפרת הוראות החוק. זאת, כמסלול אלטרנטיבי למסלול של העמדה לדין פלילי.

סמכות האכיפה והענישה הנרחבת שקיבלה רשות ניירות ערך, הדירה שינה מעיני פעילים רבים בשוק ההון. בסוף אותה שנה, בדצמבר 2011, פורסמו סדרי הדין בהליך האכיפה המינהלי הנוגעים לפעילות "ועדת האכיפה המינהלית", להליך האכיפה ולסמכויות הבירור המינהלי, הליך שאיפשר את תחילת המהפכה המינהלית הלכה למעשה, החל מינואר 2012.

בשמונה השנים מאז תחילה של המהפכה שינתה המהפכה את פני האכיפה של הרשות, לצד האכיפה הפלילית. עו"ד גז: "אם בעבר היה או תיק פלילי או כלום, היום מקרי רשלנות שלא היו מטופלים מקבלים מענה באכיפה המינהלית. המענה הוא מענה הוליסטי, כולל, במובן הזה שלצד המקרים החמורים שמטופלים באפיק הפלילי יש תיקי ביניים שמבחינת חומרה מטופלים במינהלי. במובן הזה האכיפה הרבה-הרבה יותר מדויקת היום.

"זה הרחיב את האכיפה, כי אם מסתכלים על הדוחות השנתיים רואים שמחלקת חקירות בעצם הגדילה את כמות התיקים שהיא חוקרת, אבל לא בצורה בלתי מידתית. בעבר לפני האכיפה המינהלית, ב-2011, היו בערך 11 תיקים פליליים שנחקרו בשנה. עם כניסתו של חוק האכיפה המינהלית נחקרים בין 15 ל-20 תיקים בשנה, שמחציתם בדרך-כלל פליליים ומחציתם מינהליים. זה לא זה לא שיש עכשיו עוד 100 תיקים". 

התפלגות תיקים מנהליים שנפתחו עד היום
 התפלגות תיקים מנהליים שנפתחו עד היום

עו"ד גז: "ההליך המינהלי הוא גם הרבה יותר קצר"

אחת הסיבות המרכזיות לכך שההליך המינהלי יותר קצר, מלבד היותו פשוט יותר ונקודתי יותר, הנה העובדה שלרוב נסגרים ההליכים בהסדרי אכיפה, ולא מגיעים לבירור מלא. ברשות "לא מתביישים" לסגור תיקים בהסדר, ולהיפך: הם מעודדים את ההסדרים. עו"ד ליפסקר-מודעי: "הסדרי אכיפה מאוד מייעלים ומקצרים את ההליכים ומביאים לכך שהתוצאה האכיפתית מגיעה הרבה יותר מהר. אנחנו מעודדים הסדרי אכיפה, כי אנחנו רואים בזה פעולת אכיפה בהסכמת הצד השני, וכך אנחנו בעצם מקבלים גם תוצאה רצויה מבחינת חינוך השוק, בהסכמה, וגם מקבלים החלטות של ועדת האכיפה, שבהן המוטב מפרט את עמדתו לגבי ההפרות שבהן הודו המפרים במסגרת ההסדר".

אחד החידושים המשמעותיים שהתחוללו בזירה המינהלית, ובא לידי ביטוי במסמך מדיניות האכיפה, הנו העובדה כי יו"ר הרשות רשאית להתקשר בהסדר אכיפה גם טרם פתיחה בבירור המינהלי, או בתחילת הבירור המינהלי. הנטייה לערוך הסדרים בעיתוי מוקדם כזה, חלף ביצוע בירור מינהלי מלא, תגבר ככל שמדובר בהפרות נקודתיות שאינן חמורות ובנטילת אחריות מלאה ושיתוף-פעולה מלא על-ידי המפר.

עו"ד גז: "זה חידוש מדהים שהסדרי אכיפה יכולים לחול בכל שלב של ההליך מראשית החקירה. ברגע שאנחנו מזמינים מישהו לבירור מינהלי הוא יכול לבוא, ממש מתחילת החקירה הראשונה ואפילו מיד לאחר שהוא זומן לברור ועדיין לא הגיע אלינו, והוא יכול לומר לנו 'אני רוצה לגמור עכשיו. לא צריך את כל הבירור, החקירה, העברת מסמכים. אני מודה ובואו נגיע להסדר'. עשינו את זה פעמיים עד עכשיו בבירורים מינהליים ב'פז גרופ' וב'סדנו', וזה מאוד מייעל את האכיפה. זה לא איזה סלוגן כזה שאנחנו מייעלים את האכיפה. אנחנו באמת רוצים לתת לשוק ודאות".

מסמך מדיניות האכיפה החדשה: לא מחדש, אך עושה סדר לשחקנים בשוק

רשות ניירות ערך מפרסמת לראשונה מסמך מדיניות אכיפה, המציג את ה"אני מאמין" שלה במישורי האכיפה, הפלילים, המינהלי והפרטי. המסמך לא מחדש הרבה למי ש"שוחה" בדיני ניירות ערך, אך עושה סדר ומרכז את הכללים החשובים לציבור ולשחקנים בשוק ההון. 

הכללים המנחים שנאספו בשנות האכיפה מוצגים בצורה ברורה, נגישה וחד-משמעית, במטרה לייצר ודאות לשוק. לדברי יו"רית רשות ניירות ערך, ענת גואטה, "ביסוס שוק הון הוגן הוא יעד אסטרטגי של הרשות. רק שוק הוגן יזכה לאמון המשקיעים. לכן אנו מקצים משאבים רבים, אנושיים וטכנולוגיים, לפיתוח ולשכלול יכולות אכיפה מתקדמות.

"לצד זאת, היום אנו מפרסמים, לראשונה, את מדיניות האכיפה הכוללת של הרשות, המשקפת את תפיסת ההפעלה שלנו. זאת, במטרה ליצור אכיפה אפקטיבית והרתעה משמעותית, בצורה נחושה, בלתי מתפשרת ואחראית. אנחנו עוברים לדור חדש של אכיפה - נתיב מהיר למי שעובד לפי הכללים, והורדה מהכביש למי שעובר עליהם".

אכיפה פלילית

לפי המדיניות, באכיפה הפלילית פועלת הרשות לטפל בעבירות חמורות המבוצעות בשוק ההון. מדובר בעבירות המוגדרות כ"עבירת ניירות ערך" בחוק, דוגמת תרמית בניירות ערך, שימוש במידע פנים, עבירות דיווח, מתן ולקיחת שוחד, מרמה והפרת אמונים של עובדי ציבור ובתאגיד, קבלת דבר במרמה, עבירות מנהלים ורישום כוזב במסמכי תאגיד, שיבוש והדחה בחקירה, שימוש ברכוש אסור לפי חוק איסור הלבנת הון, ועוד. 

במסמך מתוארים הליכי הפתיחה בחקירה ברשות, שלבי ההכרעה בין ניתוב התיק להליך פלילי או מינהלי, והשלב שבו עם סיום החקירה הפלילית על-ידי מחלקת חקירות, התיק מועבר לבחינת הפרקליטות, שמכריעה אם להעמיד לדין או לסגור את התיק.

כן מודגש כי באחרונה הבינו בתי המשפט את החשיבות שיש ברף ענישה מחמיר, לרבות מאסרים, בעבירות ניירות ערך. סמל להחמרה בענישה הוא תיק יו"ר אי.די.בי לשעבר, נוחי דנקנר, שהורשע בהרצת מניות, ועונשו הוחמר בעליון משנתיים מאסר לשלוש.

אכיפה מינהלית

לצד האכיפה הפלילית ניצבת האכיפה המינהלית. מכניסת חוק האכיפה המינהלית לתוקף ב-2012 ועד יוני 2019, הוטלו עיצומים כספיים בהיקף כ-48 מיליון שקל. הקנס הגבוה ביותר על חברה היה 7.5 מיליון שקל, שהוטל בפברואר 2012 על תנובה בהסדר האכיפה המינהלית הראשון בין הרשות לקבוצות תנובה, מבטח שמיר ואייפקס, לאחר השהיית פרסום דוחותיהן הכספיים. נקבע, שהחברות ישלמו יחד 15 מיליון שקל למדינה: מבטח שמיר (4 מיליון), תנובה (7.5 מיליון) ואייפקס (3.5 מיליון). 

במסמך מוצגים הקווים המנחים שלפיהם מיישמת הרשות את ההליך המינהלי, ובהם: אכיפת אירועים שלדעתה יש אינטרס ציבורי גבוה באכיפתם; אכיפה נגד המעורבים המרכזיים בביצוע ההפרה; יצירת מדרגים בענישה לפי מעורבות ובכירות; מעורבות שומרי סף של התאגיד (יועצים חיצוניים כעורכי דין וכרואי חשבון) בהכללת פרט מטעה בדיווח; התחשבות ביישום תוכניות אכיפה פנימיות בתאגיד בעת ביצוע ההפרה; ועידוד הסדרי אכיפה בהליך המינהלי.

אכיפה פרטית

לצד האכיפה הפלילית והמינהלית מתקיימת בתחום דיני החברות וניירות ערך גם אכיפה פרטית - בעיקר באמצעות הגשת תובענות ייצוגיות ותביעות נגזרות.

האכיפה הפרטית מופקדת ומתבצעת על-ידי השוק, כאשר הרשות מעורבת בתחום זה, בשלושה ערוצים מרכזיים: במימון תובענות קבוצתיות, במעורבות בהסדרי פשרה, ובהבעת עמדות מקצועיות בהליכים משפטיים בעלי השלכות רוחב. 

תעודת זהות: עו"ד ציפי גז

מגורים: תל-אביב

סטטוס משפחתי: נשואה + 3

תפקיד: מנהלת מחלקת חקירות, מודיעין ובקרת מסחר ברשות ניירות ערך

השכלה: תואר ראשון במשפטים ותקשורת, תואר שני במשפטים באוניברסיטה העברית (שניהם בהצטיינות)

עבר מקצועי: כיהנה שמונה שנים כפרקליטה במחלקת ניירות ערך בפרקליטות מחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה); 10 שנים כיועצת משפטית של מחלקת חקירות ברשות ניירות ערך ומזה שנה וחצי מנהלת המחלקה

תיקים מרכזיים שניהלה בפרקליטות: תיק דסק"ש; תיק אופמת; תיק מודגל (עם הגבלים עסקיים); תיק זינגר וגוטמן; תיק מועלם ועוד.

תעודת זהות: ד"ר אילנה ליפסקר-מודעי

מגורים: רמת השרון

סטטוס משפחתי: נשואה + 3

תפקיד: מנהלת מחלקת אכיפה מינהלית

השכלה: תואר ראשון במשפטים מהאוניברסיטה העברית; תואר שני במשפטים מאוניברסיטת בר-אילן בהצטיינות; דוקטורט בנושא עבירת השימוש במידע פנים מאוניברסיטת בר-אילן

עבר מקצועי: כיהנה 16 שנים כפרקליטה במחלקת ניירות ערך במחוז תל-אביב (מיסוי וכלכלה), מתוכן חמש שנים כסגנית מנהלת המחלקה; ומזה שמונה שנים מנהלת מחלקת אכיפה ברשות ניירות ערך

תפקידים נוספים: משמשת כמרצה בפקולטה למשפטים במכללה למנהל ובמכללת נתניה

צרו איתנו קשר *5988