אבן יסוד או סלע מחלוקת? החסינות בעובדות ובמספרים

הרבה לעג משכה הקביעה של ראש הממשלה בנימין נתניהו בנאומו בשבוע שעבר כי "חסינות היא לא נגד הדמוקרטיה, אלא אבן-יסוד בדמוקרטיה". התמיהות גברו כשאותן מילים כמעט הופיעו בסעיף 15 לבקשת החסינות הרשמית שנתניהו הגיש לכנסת בחתימת עורכי דינו.

ספקות התעוררו גם על דברי הרגעה כגון אלה של השר להגנת הסביבה זאב אלקין, שהסביר לגלי צה"ל כי החסינות היא "מנגנון יסוד שטבוע בהרבה מאוד פרלמנטים בעולם", וכי ברבים מהם ההגנה על נבחרי הציבור אפילו יותר חזקה ומקובעת. ומי שחשבו שניצול החסינות הופך את הכנסת ל"עיר מקלט לעבריינים", גיחכו אולי כשנטען שהכלי הזה נולד דווקא להגן על מיעוטים פוליטיים נרדפים.

אבל לפני שלועגים, מה אומרות העובדות? מנין בא המנגנון הזה, כמה באמת הוא רווח בעולם, ולאן הוא הולך? ניסינו להציג תמונה מפוכחת. מתברר כי החסינות אומנם נפוצה בדמוקרטיות, אבל תלוי לאיזה מין חסינות מתכוונים. בעוד שמעמד החסינות ה"מהותית", שנתניהו טוען כעת שמגיעה לו, נראה יציב, ההגנה מהליכי העמדה לדין רווחת פחות ונמצאת בנסיגה, לא רק בחו"ל אלא גם בישראל.

 נתניהו בנאום בקשת החסינות / צילום: צילום מסך

הולדת החסינות: בן-גוריון התנגד והפסיד

חוק החסינות הישראלי בא לעולם ב-1951, על אפו ועל חמתו של דוד בן-גוריון, בזכות תמיכה של כל המפלגות פרט למפא"י. באותם ימים נהגה ממשלת מפא"י "לפקח" על חברי אופוזיציה והפעילה את הצנזורה לקרוא במכתביהם. בן-גוריון חשש שחסינות פרלמנטרית תפריע לו לעקוב, בפרט, אחרי חברי המפלגה הקומוניסטית; אבל גם בימין היו מעוניינים בעיגון החסינות בחוק. בגין הסביר לימים את עמדתו בעיתון "חירות": "חוק חסינות דרוש בכל מדינה דמוקרטית לחברי הפרלמנט", הוא כתב ב-1963, "כדי שלא תאיים עליהם הרשות המבצעת במכשירים העומדים לרשותה".

הנימוק הזה מהדהד בסעיף 16 לבקשת החסינות של נתניהו, שלפיו הפריבילגיה הזו נועדה להבטיח ש"רשות אחת לא תיפגע פגיעה אנושה בשל מעשיה והחלטותיה של רשות אחרת". אבל הנימוק הזה נוגע בעיקר לאחד משני היבטים נפרדים של החסינות, וזו הזדמנות להבחין ביניהם.

החסינות הפרלמנטרית נחלקת לשני עניינים, ששניהם הוכנסו לחוק הישראלי. הראשון הוא החסינות המהותית, שנוגעת לביצוע תפקידם של חברות וחברי הפרלמנט. היא מגנה על החברות והחברים מהליכים משפטיים בשל מה שעשו במסגרת עבודתם הפרלמנטרית, למשל נאומים והצבעות. החוק הישראלי, למשל, קובע במפורש כי בגבולות האלה חברי הכנסת לא נושאים באחריות פלילית ואזרחית: אי-אפשר לתבוע אותם או להעמידם לדין, וגם אם נפתח משפט, השופטים עשויים להחליט שהם פטורים.

מידה מסוימת של חסינות מהותית קיימת ברוב הפרלמנטים בעולם, ויש לה שורשים עתיקים מאוד. ההכרה בזכותם של חברי הפרלמנט להתבטא ללא מורא הדין התפתחה באנגליה בסוף המאה ה-14 על רקע המתיחות בין המלך לפרלמנט, ועוגנה בחוק מאות שנים אחר-כך, ב-1689. מאז היא נעשתה מקובלת בבתי נבחרים אחרים.

 באסל גטאס בעת הארכת מעצרו. ביקש חסינות מחיפוש במהלך החקירה / צילום: קוקו

ההיבט השני של החסינות הוא זה שקרוי "דיוני", ונוגע לעבירות שחבר הפרלמנט עבר לכאורה בלי קשר ישיר לתפקידו. חסינות כזאת שוללת מרשויות אכיפת החוק את הסמכות לפעול כלפיו - לעצור אותו לחקור אותו, לערוך חיפוש בביתו, להעמיד אותו לדין. אבל לעתים קרובות היא מקיפה רק חלק מהפעולות האלה, ובשאר העניינים הפרלמנטר הוא כאחד האדם.

חסינות דיונית בעניינים שחורגים מעבודת הפרלמנט נפוצה פחות, ומגוונת יותר, מהחסינות המהותית. מבחינה היסטורית, היא מזוהה דווקא עם צרפת ושכנותיה באירופה. בעוד שבאנגליה החסינות חדלה במהרה לחול על עבירות פליליות, בצרפת שאחרי המהפכה התעורר בקרב חברי האסיפה המכוננת חשש מפני התנכלויות מצד הממשלה. הם קבעו אפוא שכל תביעה נגד חבר האסיפה מחייבת אישור של המוסד. הנוהג הזה נשמר עד היום בפרלמנטים רבים: כשהרשויות רוצות לנקוט הליכים מוגנים נגד חבר הפרלמנט, הן צריכות לבקש ממנו להסיר את החסינות.

המגמות בעולם: להגן, אבל לא בכל דבר

באיזו מידה החסינות היא נורמה דמוקרטית אוניברסלית? החסינות המהותית קיימת, כאמור, ברוב מדינות הדמוקרטיות, ולא השתנתה הרבה עם השנים. אבל עוצמת ההגנה שונה ממדינה למדינה. בבריטניה היא לא חלה על התבטאויות בנושאים הנתונים בדיון משפטי; באוסטרליה היא לא מקיפה בהכרח ביקורת על שופטים; בבריטניה ובנורבגיה היא מוגבלת במפורשת לדיונים שנערכים בתוך הפרלמנט. בישראל בוטלה ב-2002 ההגנה מאמירות שכוללות תמיכה בטרור, שנה אחרי שחבר הכנסת עזמי בשארה טען לחסינות מהותית על נאום שנשא, ובו נטען שתמך במאבק מזוין נגד ישראל (שופטי בג"ץ קיבלו את טענתו ב-2006 וביטלו את האישומים נגדו).

חסינות מהותית אינה תלויה לרוב בהסכמת הפרלמנט, ואי-אפשר להסיר אותה. יוצאת דופן היא פינלנד, שבה יכול הפרלמנט להסיר את החסינות המהותית בהסכמת חמש שישיות מחבריו. בפועל זה קרה לעתים נדירות בלבד.

ומה בדבר החסינות הדיונית? כדי לצייר תמונה מפורטת של המצב בעולם הדמוקרטי נעזרנו בחוקרי המכון הישראלי לדמוקרטיה, ד"ר אסף שפירא וד"ר עמיר פוקס, ובפרט בסקירה השוואתית של 20 שפרסם שפירא לפני כחצי שנה. מידע נוסף שאבנו ממחקרים ותיקים יותר של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, האיחוד האירופי והאיגוד הבין-פרלמנטרי (IPU). בסך הכול סקרנו 34 מדינות.

 יש חסינות ויש חסינות

מבט מהיר מראה שבכמחצית מהמדינות קיימת חסינות דיונית כלשהי. אבל המבט המהיר עלול להטעות. 74% מהמדינות מעניקות חסינות כלשהי ממעצר אבל רק 50% מספקות הגנה מהעמדה לדין. המשמעות היא שהמשטרה לא יכולה לעצור את חבר הפרלמנט בלי אישור מיוחד, אבל אם מתגבש נגדו כתב אישום - הוא יישפט בעודו בתפקיד, כנאשם מן השורה.

יתר על כן, שני סוגי החסינות לא תמיד נוגעים לכל העבירות. במדינות רבות, כולל ישראל, מותר לעצור נבחר ציבור אם הוא נתפס בעבירה בשעת מעשה (in flagrante delicto), למשל בתקיפה אלימה. לעתים ההגנה מוגבלת אפילו יותר: בלטביה, במקרה של חשד לפלילים, ניתן לעצור חבר פרלמנט ליממה, ורק למעצר ארוך יותר נחוץ אישור הפרלמנט.

החסינות מהעמדה לדין נמצאת בנסיגה. בצרפת ואיטליה, לדוגמה, היא בוטלה בשנות ה-90. במדינות אחרות יש עליה סייגים רבים. בחלק מהמדינות, כמו ישראל, החסינות לא תקפה לעבירות שהעונש עליהן קל - למשל עבירות תנועה - שכן העונש לא יפריע לחבר הפרלמנט לעבוד. במדינות אחרות, כמו שבדיה ופורטוגל, דווקא עבירות חמורות לא נהנות מהגנה.

ברוב המדינות החסינות מהעמדה לדין היא אוטומטית, ומוסרת רק אם הפרלמנט מחליט להסירה. בישראל, כפי שנראה בהמשך, המצב השתנה לפני עשור וחצי, וכיום חברי הכנסת צריכים לבקש חסינות במפורש. אבל ישראל לא לבד: בצרפת יכולים נבחרי הציבור לבקש עיכוב בהליכי החקירה וההעמדה לדין עד סוף המושב בלבד; ובאוסטריה, אם הרשויות החליטו שהעבירות שנעברו אינן מוגנות מהעמדה לדין, חבר הפרלמנט יכול לבקש בכל זאת חסינות מיוזמתו.

איך מסירים את החסינות? בישראל ובמדינות נוספות, בהצבעה גלויה. במדינות אחרות, כמו יוון ולוקסמבורג, בהצבעה חשאית. בקפריסין ההכרעה היא של בית המשפט העליון. וחשוב לזכור שמלבד ההליכים הפורמליים ישנה גם מסורת פוליטית: בגרמניה העמדה לדין של נבחרי ציבור טעונה אישור של הבונדסטאג, אבל האישור ניתן כמעט תמיד. כך גם בספרד, בצ'כיה ובדנמרק.

ראש הממשלה נתניהו הוא לא רק חבר כנסת, כמובן, אלא גם ראש מדינה. האם במדינות אחרות הוא לא היה נהנה מחסינות מיוחדת? לעתים קרובות מזכירים בישראל את המקרה של צרפת, שבה הנשיא זוכה לחסינות נרחבת. על השימוש בחסינות הנשיאותית בצרפת כתבנו כאן בהרחבה , אבל סקירה של המכון הישראלי לדמוקרטיה מראה שההסדר הזה חריג בדמוקרטיות פרלמנטריות, וברובן אין הבחנה בין ראש הממשלה לשאר חברי הפרלמנט.

חסינות דיונית מסוג כלשהו, אגב, רווחת גם בפרלמנטים במדינות לא-דמוקרטיים, אם כי למשמעותה במשטרים כאלה יש להתייחס בעירבון מוגבל. האיגוד הבין-פרלמנטרי, גוף שמאגד בתי פרלמנט בכל רחבי העולם, מחזיק מאגר מידע מקיף על ההסדרים שנוהגים ב-181 פרלמנטים. המאגר מלמד שלהלכה, ב-70% מהפרלמנטים אי-אפשר לעצור חבר, או אי-אפשר להעמיד אותו לדין, בלי אישור הפרלמנט. עם זאת, בכשני שלישים מהמקרים האלה ההגנה לא חלה על עבירה שנתפסה בשעת מעשה.

 חסינות דיונית בעולם, כולל מדינות לא-דמוקרטיות. לפי האיגוד הבין-פרלמנטרי

תמונת מצב מקומית: אפשר לבקש, הרוב מוותרים

חוק חסינות חברי הכנסת ידע שינויים בשנים האחרונות, והנסיבות שהובילו לשינוי מלמדות הרבה. במקורו, החוק קבע שחבר הכנסת "חסין בפני כל פעולה משפטית, בשל הצבעה, או בשל הבעת דעה בעל-פה או בכתב" שנעשו במסגרת תפקידו הפרלמנטרי - זו החסינות המהותית שאינה ניתנת להסרה; ושהוא חסין מפני חיפוש, האזנות סתר, ממעצר (למעט אם נתפס על חם בפשעים מסוימים) ומהעמדה לדין - זו החסינות הדיונית שתקפה רק עד פרישתו מהכנסת, ושהכנסת יכולה להסיר.

סדרה של שינויים החלישה את ההגנה הזאת. ב-1995 נקבע כי החסינות מהעמדה לדין לא תחול על עבירות תנועה ועל עבירות שעונשן קנס בלבד. ב-2002, כאמור, אחרי מקרה עזמי בשארה, תוקן החוק כך שהחסינות המהותית לא תכלול אמירות שיש בהן לשלול את היותה של ישראל מדינה יהודית או דמוקרטית, להסית לגזענות או לתמוך בטרור.

אבל שינוי רלוונטי במיוחד לימינו אנו הוא זה שנעשה ב-2005, והפך את החסינות מהעמדה לדין לזכות שיש לבקש במיוחד. המניע העיקרי לתיקון הזה טמון שנתיים קודם לכן, בפרשת ההצבעות הכפולות. אז עלה החשד שכמה מחברי הכנסת, בהצבעה על חוק ההסדרים, ניצלו את היעדרם של חבריהם כדי להצביע פעמיים בהצבעה. עם השלמת החקירה גיבש היועץ המשפטי לממשלה כתבי אישום נגד שני חברי הליכוד: יחיאל חזן ומיכאל גורלובסקי. כפי שהתחייב אז בחוק, הוא ביקש את אישור ועדת הכנסת להגיש אותם לבית המשפט.

 יחיאל חזן בעת משפטו בפרשת ההצבעות הכפולות / צילום: באובאו

אף שחזן עצמו ביקש להסיר את חסינותו, הוועדה סירבה לפניית היועמ"ש. רק עתירה לבג"ץ של התנועה לאיכות השלטון הובילה לדיון חוזר בוועדה, ולהסרת החסינות של חזן בינואר 2004. לגבי גורלובסקי, ועדת הכנסת השיבה לבג"ץ שמאחר שגורלובסקי הודה במיוחס לו ונענש בידי ועדת האתיקה של הכנסת - אין בכוונתה לאפשר את העמדתו לדין פלילי. בג"ץ לא קיבל את טענת הוועדה; הנשיא דאז אהרן ברק פסק שוועדת הכנסת יכולה לסרב להסיר חסינות רק אם יש לה חשד סביר שהיועמ"ש פעל שלא בתום-לב; אבל התמידה בסירובה, והפרשה נגררה לבג"ץ נוסף.

הסאגה המביכה הובילה לתיקון חוק החסינות בשני אופנים. ראשית, ברירת המחדל מעתה היא שאין חסינות: היועמ"ש לא מעביר את כתב האישום ליו"ר הכנסת כדי לבקש את הסרת החסינות, אלא כדי לתת לחבר הכנסת 30 יום לבקש לקבל אותה. לא הוגשה בקשה? אפשר להגיש את כתב האישום לבית המשפט ללא צורך באישור נוסף. שנית, כעת החוק קובע במפורש מאילו טעמים ועדת הכנסת יכולה להעניק חסינות, והטווח רחב מזה שהגדיר בג"ץ: מעבר לחוסר תום-לב של היועמ"ש, אפשר לעכב את ההעמדה לדין גם בנימוקים אחרים, ובהם הטענה שהעבירה נעשתה במילוי התפקיד - כלומר נהנית לדעת חברי הכנסת מחסינות מהותית.

 מכשירי הצבעה שלקח יחיאל חזן ממחסן הכנסת אחרי שנתפס בהצבעה כפולה / צילום: באובאו

התוצאה הייתה דרמטית למדי. מאז 2005 ועד היום לא הוענקה חסינות דיונית לאף אחד מתשעה חברי הכנסת המכהנים שנגדם ביקש היועמ"ש להגיש כתבי אישום. הסיבה הישירה היא שכולם, מלבד אחד, ויתרו מראש על הגשת בקשה. החל בעמרי שרון (שביצע עבירות בקמפיין הבחירות של אביו) ב-2005 וכלה באורן חזן ב-2017 (שתקף בכירים בעיריית אריאל) - כולם בחרו מראש להגן על חפותם בבית המשפט.

יוצא הדופן היחיד היה איש בל"ד סעיד נפאע, שהואשם ב"מגע עם סוכן זר" בסוריה. נפאע דרש דיון בוועדת הכנסת וטען שם כי העמדתו לדין נגועה באפליה ותפגע בייצוג בוחריו, אבל הוועדה סירבה להעניק לו חסינות.

ח"כ יועז הנדל מכחול לבן טען השבוע כי נתניהו, בהחלטתו לבקש חסינות, מצטרף לשני חברי בל"ד. הנדל התכוון לבאסל גטאס, חבר אחר במפלגה שנאשם לפני כמה שנים בהברחת טלפונים סלולריים לאסירים ביטחוניים. זה לא מדויק: גטאס התנגד להסרת חסינותו לא מהעמדה לדין, אלא מחיפוש במהלך חקירתו, צעד שבו חובת הבקשה עדיין מוטלת על היועמ"ש. לאחר שלא השיג רוב בוועדת הכנסת, הוא ויתר על החסינות לפני ההצבעה הסופית במליאה. לאחר מכן נעשו שני ניסיונות להדיחו באמצעות חוק ההדחה, שנחקק זמן קצר לפני כן. אלא שגטאס ייתר את ההליך כאשר, עם השלמת כתב האישום נגדו, הוא התפטר מהכנסת כחלק מהסדר טיעון שכלל גם עונש מאסר. הוא לא ביקש אפוא חסינות מהעמדה לדין.

אז האם חסינות היא "אבן-יסוד בדמוקרטיה"? תלוי לאיזו חסינות מתכוונים. החסינות המהותית אולי ראויה לכינוי הזה, אבל הגבולות שלה צרים, ונעשו צרים יותר בישראל עם השנים. החסינות הדיונית, ובפרט החסינות מהעמדה לדין, נעדרת במדינות רבות, ורווחת פחות ופחות.

*** חזקת החפות: ההליכים המשפטיים נגד ראש הממשלה בנימין נתניהו עודם בעיצומם. הוא מכחיש את המיוחס לו בכתב האישום, ושמורה לו חזקת החפות.