"האזרחים הפכו לאויב שהמדינה נאבקת בו דרך שיטור ואכיפה"

פרופ' יגיל לוי, ראש בית הספר לשלטון מקומי באוניברסיטה הפתוחה, משוכנע שהמפתח לניהול המגפה מצוי דווקא בידי הרשויות המקומיות • לדבריו, מודל הרמזור במתכונת הנוכחית הוא "מודל מוטעה ונועד לקרוס", אך אם בראש הממשלה היה עומד אדם אחר ולא נתניהו, ההבדל בגישה היה "רק בניואנסים"

פרופ’ יגיל לוי / צילום: שלומי יוסף, גלובס
פרופ’ יגיל לוי / צילום: שלומי יוסף, גלובס

"מראשית הדרך, השיח על הקורונה נעטף במסגור בטחוני", אומר פרופ' יגיל לוי, ראש בית הספר לשלטון מקומי באוניברסיטה הפתוחה, ומי שחוקר במשך שנים את הקשר בין הצבא לחברה האזרחית בישראל. "גופי הביטחון הם אלה שמילאו וממלאים ביתר שאת תפקיד חשוב במיגור המגפה, והאוריינטציה העיקרית היא הסתכלות על הנגיף כעל סוג של אויב. לכן, באופן עקיף גם האוכלוסייה שנושאת אותו היא סוג של אויב - אויב בפועל או אויב פוטנציאלי - שהמדינה צריכה להיאבק בו באמצעי שיטור ואכיפה.

"לעומת זאת, כשאנחנו מסתכלים על המערב, אנחנו רואים שאמנם גם שם יש סממנים כאלה, אבל הגישה הרבה יותר מכוונת אוכלוסייה מאשר מכוונת נגיף. כלומר, יש הבנה שצריך לחיות עם הנגיף הזה לאורך זמן, ולכן הדבר החשוב ביותר הוא להגן על האוכלוסייה, לרכוש את האמון שלה, לספק לה חבילה מאוד רחבה של הגנות, ופחות להשתמש בכלי אכיפה. בוודאי שלא בכלי אכיפה צבאיים. זה מה שמאפיין את מרבית מדינות ה-OECD, בשונה מישראל".

לוי הוא זה שייסד את בית הספר לשלטון מקומי, שבו לומדים כאלף מעובדי הרשויות המקומיות. בעבר כיהן כמנכ"ל עיריית רמלה, ועוד קודם לכן שימש בתפקידי פיקוד ומטה בצה"ל. מנקודת המבט הייחודית הזו, הוא מזהה כשל תרבותי בהתמודדות של המדינה עם המגיפה, שהוביל לכך שזו לא חיפשה אלטרנטיבות לגישה הצבאית והריכוזית. לשיטתו של לוי, אלטרנטיבות כאלה היו יכולות להיות אפקטיביות יותר, וגם לזכות לאמון רב יותר של הציבור. כפי שהוא מנסח את זה, "היה צריך לטפל בנגיף מלמטה למעלה, ולא מלמעלה למטה".

החשיבות של השלטון המקומי, לפי לוי, בולטת גם כאשר מסתכלים על מדינות כמו ניו זילנד, טייוואן או דרום קוריאה, ששמו לעצמן כיעד לא רק 'לחיות עם הקורונה', אלא למגר את הנגיף. גם שם היו צעדים מחמירים, הוא אומר, "אבל באף אחד מהמקרים האלה לא הופעל הצבא בקנה מידה גדול, למרות שיש להם צבא, והממסד הביטחוני לא מילא תפקיד, אלא הממסד הרפואי.

"מה שמאפיין חלק גדול מהמקרים האלה הוא שהשלטון המקומי מילא תפקיד מאוד מרכזי. אחד ההסברים לחולשתה של בריטניה, בוודאי בשלבים הראשונים של הטיפול בקורונה, הוא בין היתר בכך שהמדינה הבריטית פעלה בצורה מאוד ריכוזית, בשונה מהרגלה, ולא נתנה לשלטון המקומי תפקיד. השלטון המקומי רכש את התפקיד באופן מדורג, ובהצלחה רבה.

"המדינות האלה ריסקו או שיטחו את העקומה, ועשו זאת עם פחות שיטור, פחות צעדים מחמירים ממה שעשו אצלנו, עם הרבה יותר אמון במשמעת העצמית של האוכלוסייה, ועם הרבה מאוד שיתוף מלמטה של השלטון המקומי, עם ארגוני החברה האזרחית".

מכרסמים באמון הציבור

חוק הקורונה הגדול שעבר בכנסת בשבוע שעבר כולל מגבלות מחמירות מהסוג שעליו מדבר לוי, ובכללן מגבלות על הפגנות. אלא שאלה, לפי לוי, דווקא פוגעות ביכולת להתמודד בצורה מוצלחת עם הקורונה. "אנחנו לא רואים דבר כזה במדינה מערבית אחרת, ודאי שאין פגיעה בחופש ההתארגנות וחופש הביטוי", הוא אומר.

הרמטכ"ל אביב כוכבי בביקור במפקדת "אלון" של פיקוד העורף / צילום: דובר צה"ל
 הרמטכ"ל אביב כוכבי בביקור במפקדת "אלון" של פיקוד העורף / צילום: דובר צה"ל

"צריך להבין דבר פשוט: ככל שרמת האכיפה יותר גבוהה, כך האמון של האוכלוסייה במה שעושה המדינה צריך להיות גבוה. וכאשר התהליכים אינם שקופים, כאשר יכולת הציבור לבטא את רצונותיו מוגבלת, כתוצאה מאכיפה של המדינה, האמון הזה נמוך. אנחנו בהחלט צועדים למסלול של חוסר אמון גובר והולך של אזרחי ישראל בממשלתם. וחוסר האמון הזה יביל לגילויים שונים של התמרדות כנגד ההוראות הממשלתיות.

"במנותק מכל שיקול ערכי אחר, אינסטרומנטלית זה מתכון איך לא לעבוד. פגיעה בהליכים דמוקרטיים היא פגיעה שמכרסמת באמון הציבור. ואמון הציבור הוא דבר חשוב מאוד, כאשר הממשלה מבקשת ממנו לנקוט הרבה מאוד צעדים וולונטריים. כי בסופו של יום, ריחוק חברתי, חבישת מסיכה וצעדים אחרים הם צעדים וולונטריים".

כוחות המשטרה שהפעילו כוח בתל אביב ובביתר עלית ממחישים את מה שאתה מדבר עליו?
"זו דוגמה לכך שרואים את הציבור כנשא של הנגיף, כמי שלא רק צריך להגן עליו מעצמו, אלא אפילו כאויב בפני עצמו, עד כדי כך שצריך לדכא אותו. לעומת זאת, שמעתי ברדיו את ראש לשכתו של ראש עיריית בני ברק, שמסביר איך העירייה כן מצליחה, בהידברות עם החסידות, להוריד עומס ולפתוח מרחבי תפילה פתוחים ברחובות ולא בתוך בתי הכנסת".

מה באשר להחלטת שר הביטחון בני גנץ להציב שוטרי מג"ב במחסומים, במקום חיילי צה"ל?
"המשמעות הסמלית היחידה היא שהצבא לא יעמוד בחיכוך פוליטי, שחלילה לא תבוא אזרחית ותגיד לחייל במדים 'אתה לא מתבייש', אלא תגיד את זה לשוטר מג"ב או לשוטר כחול. אבל זה לא משנה את הפרדיגמה שהיא של שליטה ומשטור ומשמוע, ולא משהו אחר".

אתה מציע הסברים תרבותיים וניהוליים. ועדיין, בסופו של דבר, ממשלת נתניהו היא שמחליטה על אופן ההתמודדות עם המגפה.
"אם היה ראש ממשלה אחר, אפשר להניח שהיינו רואים ניואנסים. אולי הייתה יותר הקשבה לאנשי מקצוע והסגרים היו פחות הרמטיים, ולא היו הגבלות על חופש ההפגנה. אבל הפרדיגמה שאומרת שאנחנו עושים שימוש בכלים הריכוזיים של המדינה, בצבא ובכלים ביטחוניים, במשמעת ושליטה, ולא עושים שימוש בשלטון המקומי שהוא מנוון הרבה לפני נתניהו, או בארגוני החברה האזרחית שהמדינה לא מטפחת אותם - זו פרדיגמה שאין לה שום זיקה ישירה לנתניהו".

לא דנים באלטרנטיבות

על הבחירה של הממשלה להתמקד בצבא כגורם שיירתם למאבק בקורונה, אומר לוי "מרגע שיש משאב ארגוני זמין, יש פחות עיסוק באלטרנטיבות. לא היה רגע שבו ישבה ממשלת ישראל, או אפילו הפרשנים באולפנים, ושאלו את עצמם האם יש דרכים אחרות להתמודד. עצם הדיון החוזר ונשנה בתפיסה שהצבא הוא הגורם העיקרי, מסיט את הדיון מהאלטרנטיבות. דיון כזה בהחלט היה מביא אותנו לבחון איך השלטון המקומי יכול למלא תפקיד, ואיך בנסיבות מסוימות הוא ממלא תפקיד מאוד חשוב, גם בעולם וגם בישראל".

האם אחרי שנים של תת תקצוב, הממשלה הייתה יכולה להטיל את המשימה על השלטון המקומי או על גופים אזרחיים, ולצפות שהם יעמדו בה בהצלחה?
"קודם כל, המשבר הנוכחי הוא הזדמנות מצוינת להסתכל על התקציב הציבורי, ועל התפיסה הריכוזית ולעיתים ריכוזית-צבאית של הממשלה, ביחס לתפיסות אחרות שמקובלות בעולם. שנית, השלטון המקומי בישראל הפך להיות גוף ארגוני הרבה יותר יעיל בעשרים השנים האחרונות, עם שימוש בכלים הרבה יותר מורכבים ומשוכללים מכפי שעשה עד שנות ה-70 וה-80. עם העצמה ראויה, היה ניתן לחזק את הכלים שלו לטפל במגפה.
"אם אנחנו כל כך רוצים לפרוס את הצבא, אפשר היה ליצור מצב שבו פיקוד העורף מסייע לרשויות בצורות השונות היכן שצריך, ולא ההיפך. היום בעצם פיקוד העורף הוא זה שממונה על תפעול הרשויות. הן כפופות לו ומקבלות ממנו חלק ניכר מההוראות שלהן, שזה אבסורד".

למה אבסורד?
"משום שלא הצבא הוא זה שצריך להנחות רשויות אזרחיות כיצד לפעול. הצבא חסר ידע כיצד לנהל אוכלוסייה. לחשוב שלפתע פתאום אפשר להטיל את זה עליו זאת פשוט טעות, ואנחנו רואים את התפקוד שלו בחודשים האחרונים, שאינו מוצלח.
"לעומת זאת, אנחנו בהחלט רואים כמה סימנים מאוד יפים בחלק מהשלטון המקומי, שכן מסוגל להתמודד עם המגפה הזאת דווקא מתוך מיצוי היתרונות שלו. לכן הטענה העיקרית שלי היא שבשיח שלה עם השלטון המקומי, המדינה לא ניסתה בכלל למצוא דרכים להעצים אותו, ושצריך לעשות את זה מוקדם ככל האפשר, כדי שיוכל להוות מכשיר ראוי לטפל במגפה".

חולשתה של המדינה

נניח שהממשלה הייתה מחליטה להעצים את השלטון המקומי. איך הטיפול במגיפה היה נראה אחרת?
"מודל הרמזור היה מונהג כבר בשבועות הראשונים, ולא לתקופה מאוד קצרה באוגוסט. זה מודל שמעניק סמכויות לרשויות המקומיות ומאפשר להן חופש פעולה, בוודאי לאותן ערים שקרויות ערים ירוקות. כך שלא נהיה במצב שבו ראש העיר תל אביב, שעירו היא עיר ירוקה, צריך ממש להתמרד כדי שיאפשרו לתושביו לרחוץ בחוף הים, על פי כל היגיון של בריאות הציבור.

"מהר מאוד היו מגבשים תורת הפעלה שקובעת איך שלטון מקומי יכול, באמצעות ארגוני החברה האזרחית, לטפל במגיפה הזאת ולקבל סמכויות, כלים וגם ידע איך לעשות את זה. המשאבים והתקציבים היו צריכים להיות מוזרמים אליו, ולא למדינה. את הדבר הזה החמצנו ממש בהתחלה".

מנגד, ברגע שמודל הרמזור יושם, ראינו ראשי רשויות במגזר החרדי יוצאים נגד הכוונה להטיל סגר מקומי. זה היה אחד הגורמים לכך שהמודל התמוטט.
"נכון. ואפילו בצדק. משום שהמודל הזה לא נתן לרשויות המקומיות הרבה מרחב תמרון, הוא לא התייחס להבדלים בין-תרבותיים. ועוד לפני שהן קיבלו כלים, הו נדרשו לשמש גורם אוכף, שמגשר על חולשתה של המדינה. כאשר בימים הספורים שניתנו להן, הן לא הצליחו - כבר הגיעה סנקציה.

"אחת החולשות של מודל הרמזור היא שהוא מאפשר לבודד ולזהות אשמים, מה שמתקשר יפה עם השיח שמאשים ערבים וחרדים בחלק מהצרות שנוחתות עלינו. במודל הזה אנחנו יוצרים תחרות בין הרשויות, באיזה צבע הן ייצבעו . ויותר משאנחנו נותנים להן עוד כלים דיפרנציאלים, שמתייחסים לחולשות ולנסיבות התרבותיות המאוד שונות, אנחנו כבר יוצרים תחרות, שיוצרת היררכיות. זה מה שהביא מהר מאוד לכישלונו של מודל הרמזור. דווקא במקומות שבהם לרשות המקומית היה איזשהו מרחב פעולה, כן הייתה הצלחה לייצר תוצאות".

מודל הרמזור נמצא בשימוש נרחב במערב. אני מניח שהביקורת שלך היא על המודל הספציפי שבישראל.
"במקומות אחרים המודל הזה מלווה באוטונומיה מקומית להתמודד עם המשבר. אין בשום מדינה מערבית או דמוקרטית אחרת תפיסה כל כך נוקשה, שרואה את השלטון המקומי כזרוע ביצועית ארוכה של המדינה, כפי שהתפיסה הזאת רווחת בישראל. בשום מקום בעולם לא תראה שפיקוד העורף הוא זה שמנחה את הרשויות המקומיות איך לפעול. יש כללים כלליים עקרוניים, ובתוך זה לרשויות המקומיות יש אוטונומיה רחבה מאוד.
"זה לא מה שמודל הרמזור עושה. מודל הרמזור הוא מודל אדמיניסטרטיבי, ביורוקרטי, שבא ואומר 'במקום שאני המדינה אעשה את הפעולה הזאת, אני מבקשת מראש הרשות לעשות את הדברים האלה'. התמורה שלך היא רק אחת - נצבע לך את העיר בצבע מסוים, שייתן לך יוקרה ופחות אכיפה מבחוץ, אבל לא מעבר לזה. ככזה, הוא מודל מוטעה שנועד לקרוס".

הדוגמה של כפר קאסם

גם בהינתן המצב הקיים, שבו הממשלה נוקטת שיטה ריכוזית עם מאפיינים ביטחוניים להתמודדות עם המגפה, לוי מזהה דוגמאות שבהן רשויות מקומיות נרתמו לפעולה בהצלחה. אחת מהן היא מזרח ירושלים. לוי מספר על דוח של מכון ירושלים, שלפיו "במזרח העיר התושבים עצמם זיהו מהר מאוד שיש חולשה או ואקום מקומי. אין בדיקות, אין בידוד של חולים, אין מערכת טיפול רפואי. אז הם התארגנו, בשלב ראשון לבד ובהמשך יחד עם העירייה, באמצעות החברה האזרחית.
"הם הקימו ועדים מקומיים ואסיפה מזרח ירושלמית למאבק בקורונה, ובמימון אנשי עסקים מקומיים הוקמה מלונית לבידוד חולים. הם גם יצרו תרבות שבה האזרחים החלו לדווח עם מי הם באו במגע, יצרו רשת של חלוקת מזון, ולא נסמכו על חיילי פיקוד העורף שדופקים על הדלתות כמו במקומות אחרים.
"מהר מאוד גם העירייה נרתמה לזה. זיהינו עיריית ירושלים שונה לחלוטין, שמתייחסת למזרח ירושלים כחלק בלתי נפרד מהעיר. וזה מביא לכך שאין שם קטסטרופה. ראש העיר משה לאון היה גם זה שהתעקש שבמזרח ירושלים לא יוטלו עוצרים וסגרים שונים, גם לא סגרי לילה, אלא יאפשרו לרשות ולחברה האזרחית לטפל בדברים. זו דוגמה של הצלחה".

דוגמה אחרת היא כפר קאסם, שנטלה על עצמה את האחריות לבצע את התחקירים האפידמיולוגיים, באמצעות מתנדבים וגם באמצעות מחלקת הרווחה המקומית. "עד כדי כך, שמפקד פיקוד העורף אמר בראיון שהוא רואה בזה דוגמה שהוא מתכוון לאמץ במקומות אחרים", מתפעל לוי. "עיריית כפר קאסם היא גם זו שנטלה על עצמה באמצעות ועדים מקומיים להסביר לתושבים כיצד עליהם לנהוג.
"הייתה שם החלטה עקרונית שראש העיר וחברי מועצת העיר אינם משתתפים בשמחות מקומיות, ובזה הם משדרים שדר מאוד ברור. כל הצעדים האלה מביאים לכך שכאשר אנחנו מסתכלים על שיעורי התחלואה בכפר קאסם לאלף תושבים, היא נמצאת במקום שבו נמצאות רבות מהרשויות היהודיות המבוססות, ובוודאי הרחק מהמספרים של חלק מהרשויות החרדיות וגם חלק מהרשויות הערביות האחרות".

כן הייתה שם התפרצות.
"היה בהחלט שלב שבו הייתה התפרצות, והעירייה התעשתה ולקחה את המשימה הזאת על עצמה, כלומר בחרה שלא לצעוק למדינה או לשבת בצד. שווה בנפשך שהמדיניות הממשלתית הייתה להפוך מקרים כמו כפר קאסם למודל לחיקוי. נותנים לרשות המקומית את האחריות עד הסוף, לא רק לשלוח פקחים ולחלק קנסות, אלא גם לעשות דברים שתורמים תרומה לאוכלוסייה ומגדילים את האמון שלה בשלטון. זה לא קרה, ועל כך אני לפחות מבכה".

בלי שיטור בבתי כנסת

במגזר החרדי יגיל נותן את בני ברק כדוגמה חיובית.

העירייה הביאה כפרויקטור את רוני נומה, איש צבא בדימוס.
"זה נכון, וזו סוגיה תרבותית מעניינת. אבל בני ברק הקימה חדר שליטה, שנחשב לאחד מחדרי השליטה המפותחים ביותר שהקימו רשויות מקומיות. ההנהגה המקומית פועלת הרבה מאוד באמצעות ההנהגה הרבנית כדי להשפיע על האוכלוסייה. אז נכון שיש אחוז מאוד גבוה של מקרים מאומתים, אבל בהינתן צפיפותה של בני ברק, והאינטראקציה המאוד גדולה שמתקיימת ברחובותיה ובמרחב הציבורי שלה, אפשר היה לצפות למספרים הרבה יותר גדולים.
"הסיפור של בני ברק הוא סיפור מסוים של הצלחה, שבו רשות מקומית מבינה שהתפקיד שלה הוא לתווך את מה שאומר משרד הבריאות לרבנים, לישיבות ולאוכלוסייה המקומית, שמנותקת ואפילו מנוכרת לחלק מהמסרים שבאים מלמעלה. גם זה סוג של מודל שצריך היה להסתכל עליו, לפתח אותו, להעצים אותו , ולא רק לזרוק את העירייה למים הקרים".

אנחנו רואים אחוזי תחלואה מאוד גבוהים בבני ברק. זה לא מודל מזהיר.
"אני לא חושב שזה לא מודל מזהיר, זה סוג של שינוי תרבותי שאי אפשר לעשות בין לילה. אבל עיריית בני ברק בהחלט לקחה את העניין הזה לידיים, והיא הגיעה לכך שהתוצאה הרבה פחות קטסטרופלית מכפי שיכלה להיות, ומכפי שהצטיירה בשבועות הראשונים של הקורונה.
"זה לא סיפור של ניסים ונפלאות, אבל זה בהחלט האופן שבו צריך לפעול. לא לשלוח את החיילים או המשטרה לבתי הכנסת, אלא לעסוק בהידברות מקומית עם האוכלוסייה. אני חושב שהתוצאות של בני ברק יתגלו בשבועות הקרובים כיחסית טובות. בחלק מהערים החרדיות האחרות, שלא מילאו תפקיד פעיל במיגור הקורונה וחיכו למדינה שתעשה את זה, אנחנו רואים תמונה הרבה יותר מדאיגה". 

פרופ' יגיל לוי

בן 62, מייסד וראש בית הספר לשלטון מקומי באוניברסיטה הפתוחה ● השלים דוקטורט במדעי המדינה מאוניברסיטת תל אביב ● כיהן כמנכ"ל עיריית רמלה, וכמנכ"ל ויצו העולמית ● השתחרר מצה"ל בדרגת סגן אלוף. שימש בין היתר ראש ענף בחטיבת המבצעים במטכ"ל ● חוקר את הקשר בין צה"ל לחברה האזרחית בישראל

צרו איתנו קשר *5988