מי בחש בטיוטת חוק ההסדרים? אלה הכוחות שפועלים מאחורי הקלעים

משרד האוצר הפתיע את הכתבים הכלכליים כאשר הפיץ טיוטה חלקית של חוק ההסדרים לשנת 2021 ביום רביעי שעבר בשעת ערב מאוחרת. מדוע בחר דווקא בעיתוי הזה? ככל הנראה כי המשרד והעומד בראשו, שר האוצר אביגדור ליברמן, רוצים לקבוע את סדר היום. לכן מיד לאחר שסיים להציג את עיקרי טיוטת חוק ההסדרים לראש הממשלה נפתלי בנט, הוא מיהר לדאוג לכך שדוברי האוצר יעדכנו את כלי התקשורת. בכך וידא שתוכן הפגישה לא יודלף קודם לכן בידי גורמים אחרים, שעשויים לרצות לקדם אג'נדות משלהם.

חוק ההסדרים הוא חוק-על שמאגד עשרות יוזמות חקיקה שמקדמות רפורמות ששר האוצר ומשרדו מעוניינים לקדם בישראל. כוחו הגדול של חוק ההסדרים שהוא כרוך בחוק התקציב. הממשלה מעלה אותו להצבעה יחד עם התקציב - כך שאם החוק לא עובר אין למדינה תקציב מאושר.

טיוטת חוק ההסדרים שהופצה לכתבים בשבוע שעבר עוד נתונה לשינויים כמובן, אך עולות ממנה נקודות שחלקן הן החלום הרטוב של הדרג המקצועי במשרד האוצר זה כמה שנים, מקובלות גם על ליברמן עצמו, והיו קיימות גם בחוק ההסדרים הקודם (2020), שלא קודם בהיעדר תקציב. אך ישנם גם מקרים אחרים: רפורמות שליברמן היה מעוניין לקדם, אך דווקא אנשי אגף תקציבים באוצר מעוניינים בכך פחות ולכן לא נמצאות בטיוטה, וההפך: רפורמות שאנשי האוצר היו רוצים מאוד לקדם, אך ליברמן לא להוט לקראתן באותה מידה, וגם הן נעדרות מהטיוטה.

ומסתתרים בטיוטה גם מאוויים של ליברמן, שככל הנראה הכעיסו מאוד כמה מהגורמים בממשלה. אז מהו הסאבטקסט של טיוטת חוק ההסדרים, או בקיצור - הטיוטה שמאחורי הטיוטה? הנה הפירוט בחמש נקודות.

1. מהן הרפורמות שאותן האוצר וליברמן רואים "עין בעין"?

טיוטת חוק ההסדרים שפורסמה משקפת בעיקר את העובדה שליברמן וגורמי המקצוע באוצר רוצים חוקים שיעברו בממשלה ובהמשך בכנסת, ולכן רוב החוקים בטיוטה הם חוקים שיש עליהם הסכמה רחבה ולא כאלה שעשויים לעורר מחלוקות והתנגדויות משמעותיות. בנוסף, רוב החקיקה מכוונת צמיחה - וגם בעניין הזה ליברמן וגורמי המקצוע באוצר מסכימים.

עוד לפני מינויו לשר אוצר דיבר ליברמן על הצורך להחזיר את המשק לצמיחה באמצעות פרויקטים של תשתיות, הפחתת רגולציה ורפורמה ביבוא, וגם חזר פעמים רבות על כך שהדברים שחשובים לו הם יוקר המחיה בישראל ויוקר הדיור. האג'נדות הללו התפרצו לדלת פתוחה, מכיוון שבאוצר כבר היו מוכנים עם עשרות רפורמות שהוכנו בשנתיים-שלוש האחרונות לקראת דיוני התקציב שלא התממשו לבסוף, ואמורות לשרת בדיוק את המטרות הללו.

בין הרפורמות שהיו מוכנות מראש והעלו אבק במגירות האוצר היה פרויקט המטרו העצום (שיעלה 150 מיליארד שקל כסכום פתיחה), רפורמות לטיפול ביוקר הדיור (בין היתר על ידי הסבה של עד 50% משטחי תעסוקה הממוקמים בקרבת שכונות מגורים לדירות קטנות) וגם הטיפול ביוקר המחיה באמצעות פתיחת היבוא והפחתת החסמים ליבואנים.

בנוסף, חוק ההסדרים כולל את מהפכת הפיקוח והפחתת הרגולציה שאמורה לשנות את המציאות של כל העסקים בישראל, לצמצם בירוקרטיה ולהעלות את ישראל במדד doing business. במסגרת המהפכה צפוי להיות מוקם "הרגלטור של הרגולטורים" - הגוף שיהפוך למעין בוס של משרדי הממשלה והרגולטורים השונים (בהם משרדי הבריאות, החקלאות, רשות הכבאות וכדומה), שהתרגלו להטיל על העסקים במשק שלל נהלים, דרישות וטופסולוגיה באופן חופשי ולא מתואם האחד עם השני, ולפעמים אף סותר. כעת כולם יצטרכו ליישר קו עם גוף שיפקח על הרגולציה, להיות מתואמים ולעמוד בכללים שייקבעו בנוגע להיקף ותכלית הרגולציה שתצא.

בכל הדברים הללו יש בין ליברמן לאוצר מפגש רצונות ושיתוף פעולה.

2. אילו רפורמות נעלמו בגלל מחלוקת בין ליברמן לאנשי אגף תקציבים? 

בין הסוגיות שנעדרו מהטיוטה החלקית אך ככל הנראה כן יופיעו בטיוטה המלאה מצויה  "אגרת הגודש". רגע לפני מינויו של ליברמן לשר אוצר רענן הדרג המקצועי במשרד האוצר את חבילת הצעדים שגיבש בשנים האחרונות למלחמה בגודש העולה בכבישים (הפקקים), ובמרכזם הצעת החלטה על הטלת אגרה על כלי רכב, שנכנסים ויוצאים מהערים בשעות שיא העומס. ההצעה הוצגה לליברמן אך אינה כלולה בטיוטת חוק ההסדרים.

מדובר בצעד לא פופולרי בקרב הציבור. אחת הטענות שעולות נגד אגרת הגודש היא כי לציבור אין ברירה אלא לנסוע ברכבים פרטיים, משום שהמדינה לא סיפקה לו כל אלטרנטיבה, בדמות מטרו או תחבורה ציבורית ראויה. לכן התחושה היא כי הציבור "נענש" פעמיים - אין לו תשתיות ראויות, ומתכוונים להטיל עליו "קנס" בדמות אגרת גודש.

העובדה כי מדובר בצעד שעלול "לקבור" שר אוצר מבחינה פוליטית גרמה לשרים קודמים להשאיר את ההצעה הזאת ב"צריך עיון" וייתכן כי ליברמן נוקט גישה דומה. עם זאת, גורמים במשרד האוצר אומרים כי ההצעה לא ירדה לגמרי מהשולחן והיא עוד עשויה להיכלל בחוק ההסדרים הקרוב. ליברמן ביקש לקבל עמדה מפורטת ממשרד התחבורה על השלכות המהלך, העלות והתועלת, ואם זו תוגש לו בחודש הקרוב ייתכן שהוא יבחר לעשות מהלך פחות פופולרי (ליברמן הרי הבטיח כי יעשה גם צעדים לא פופולריים לטובת כלכלת המדינה), אם הוא ייתפס בעיניו כחיוני.

בצד השני, גם ליברמן לא הצליח להכניס לחוק ההסדרים את כל התוכניות וההבטחות הגדולות שלו לציבור, גם מטעמי לוח הזמנים הקצר וגם בשל העובדה שחלק מהן דורשות תקציב עצום שלא ברור מאיפה הוא יגיע בימים אלה. כך, לא כוללת טיוטת חוק ההסדרים למימון מעונות יום לפעוטות מגיל אפס עד שלוש להורים עובדים במשרה מלאה. באוצר לא יספיקו לגבש את החקיקה הנדרשת למהפכת מימון מעונות היום (שכוללת בין היתר השקעה בתשתיות, נדל"ן ומעורבות של הרבה משרדי ממשלה) בלוח הזמנים הנוכחי, מה גם שמדובר בתוכנית שעל הנייר עולה כ-7 מיליארד שקל בשנה, ודין תוכניות כאלה להידחות בימים אלה.

עוד הכרזה של ליברמן שלא נמצאת בחוק ההסדרים (נכון לעכשיו) היא הכוונה להעלות את שכרם של חיילי הסדיר. שר האוצר הכריז לא פעם שהוא עומד לתגמל אותם במסגרת התקציב הקרוב, אך אין לכך זכר בחוק ההסדרים שהוצג. בסביבת ליברמן כבר מדברים על כך שהם שוקלים לבצע את העלאות השכר במסגרת תיקונים לחוק הגיוס, ובעיקר מבהירים כי לא מתכוונים לוותר על כך.

בנוסף, צריך להזכיר שהחוק עוד לא הושלם. מעבר לכך שעוד יירדו מטיוטת חוק ההסדרים דברים (כי זה אופי החוק והדיונים עליו), וייתכן שייכנסו דברים חדשים, כולם גם מחכים לראות מה יהיה בפרק הפיסקלי שעדיין מתגבש, ואמור לכלול רפורמות שהוצעו על ידי רשות המסים למאבק בהון השחור ובהעלמות מס, וגם להעמקת הגבייה והדרכים למלא את הקופה הציבורית המרוקנת.

בשנים קודמות היה מדובר בפרק דרמטי, והוא אחד הבודדים שנועדו "להכניס כסף" לקופה ולא להוציא ממנה, אבל השנה לא ברור עד כמה דרמטי הוא יהיה לאחר שליברמן הכריז כי אין לו כוונה לבטל פטורים ממע"מ במסגרת חוק ההסדרים (בהם הפטור ממע"מ על קניות באינטרנט עד 75 דולר, פטור ממע"מ על פירות וירקות ופטור ממע"מ בעיר אילת).

3. התוכנית להעלאת גיל הפרישה לנשים מ-62 ל-65 לא הייתה בטיוטה הראשונית אך מסתמן שכן תופיע בטיוטה המלאה. האם היא צפויה להיכנס לחוק?

ההערכות הן שהתוכנית להעלאת גיל הפרישה לנשים תיכלל בחוק ההסדרים. הדיונים על הדרך הנכונה לבצע את המהלך לא הסתיימו עד המועד שבו הציג ליברמן את טיוטת חוק ההסדרים לראש הממשלה נפתלי בנט (ביום רביעי בשעות הערב המאוחרות). הדיונים על מהו המתווה הנכון לעשות זאת (לכמה שנים יפרסו את המהלך להעלאת גיל הפרישה, עד כמה מדורג יהיה המהלך) נמשכים, אך באוצר ובסביבת שר האוצר מבהירים כי המהלך יקודם כבר בחוק ההסדרים הקרוב וגיל הפרישה לנשים יעלה כבר מינואר 2022.

4. אילו "עזים" ייתכן שליברמן הכניס לתקציב ומדוע?

אחד הסעיפים המעניינים שהוכנסו לחוק ההסדרים הוא דרישה למינוי חשב של משרד האוצר שיהיה אחראי על יחידת תשלומי השכר והגמלאות לאנשי הקבע בצה"ל. הרקע לדרישה הוא מציאות ייחודית שבה צה"ל קובע בעצמו את גובה הפנסיה שמקבלים אנשי הקבע ביציאתם לגמלאות - מבלי שלאוצר יש שליטה על כך. מצד שני, מדובר בדרישה שצפויה לעורר התנגדות עזה מצד מנהיג מפלגת כחול לבן, שר הביטחון בני גנץ. על רקע זה אפשר להעריך שמדובר ב"עז" שהאוצר שתל בחוק ההסדרים, כלומר בדרישה שהאוצר מעריך שלא יהיה בכוחו לממש אותה - אך הוא מכניס אותה בכל זאת כקלף מיקוח במו"מ העתידי מול השותפים הקואליציוניים לקראת אישור תקציב המדינה בממשלה.

5. כיצד הרפורמה ביבוא עשויה להיקשר לגופי חברה אזרחית בעלי מעורבות פוליטית?

במסגרת הרפורמה שמקדם האוצר, כל מוצר שאושר על ידי מכון התקנים האירופי, מכון התקנים הגדול הנוקשה ביותר במערב, יוכל להיות מיובא לישראל ללא בדיקה נוספת של מכון התקנים וללא צורך במסמכי יצרן. דבר זה יאפשר ליבואנים קטנים ומקבילים לייבא מגוון רחב של מוצרים במחירים נמוכים בהרבה. מדובר בפתיחה של ישראל לסחר וליבוא מהסוג שארגוני חברה אזרחית כמו "פורום קהלת" (גילוי נאות: עידן ארץ עבד בו בעבר) מקדמים זה זמן רב. לא מדובר בהצעה ייחודית של קהלת, אך הרוח הגבית שארגונים מסוג זה מספקים לממשלה בהחלט עשויה להוות את ההבדל בין הצעה שנופלת בחוק ההסדרים לבין כזאת שעוברת במסגרתו.