ההמלצה המפתיעה של ה-OECD: לשנות מן היסוד את מיסוי ההכנסות משכירות בישראל

דוח שהוכן לבקשת ממשלת ישראל על ידי מומחי ה-OECD, קובע כי מערכת המיסוי הקיימת היא "מסובכת מדי" בהשוואה למדינות אחרות, וכי יש ליזום רפורמה שתמסה בצורה מקיפה יותר את ההכנסות משכירות • "נכון לעכשיו, המצב מוביל לגביית-חסר ולניצול לרעה של המערכת"

בניין בראשון לציון / צילום: Shutterstock
בניין בראשון לציון / צילום: Shutterstock

ביולי שעבר, בעוד העולם מתמודד עם מגפת הקורונה, יצא לאור דוח מיוחד של ה-OECD העוסק באחד התחומים הלוהטים ביותר הניצבים על סדר היום הישראלי - נדל"ן. הדוח (רפורמות במיסוי שוק הדיור בישראל, Reforming the taxation of housing in Israel) הוזמן לבקשת ממשלת ישראל, מתוך כוונה לבחון את התחום הספציפי של מיסוי נדל"ן בשוק הדיור הישראלי, ובתוכו גם את מיסוי השכירות המתקבלת מהשקעות בנדל"ן.

בזמן שעבר מאז לא איבד הנושא מהרלוונטיות שלו, למרות מגפת הקורונה, ומחירי הדירות בישראל זינקו, שוק הדירות להשקעה צמח, ושום צעד מאלה שעליהם המליץ הדוח לא קודם.

 
  

במקום זאת, הממשלה מנסה כעת לצנן את שוק הדירות להשקעה על ידי העלאת מס הרכישה באופן מדורג על רכישת דירה שנייה, ומתעלמת מההמלצות הברורות בדוח, שקוראות למדינה "ליישר קו" עם רוב המדינות החברות בארגון, ולגבות מס בצורה אחידה ויעילה על ההכנסות המגיעות משכירות. המצב היוצא דופן בישראל - הפטור הניתן להכנסות משכירות עד 5,070 שקל, אפשרויות שונות לתשלום מס לאחר מכן ואי-חובת דיווח על רוב ההכנסות משכירות - יוצרים, לדברי מחברי הדוח, מצב קבוע של התחמקות ממס ועליונות להשקעות נדל"ן, שתורמת בין היתר לעליית מחירי הדירות.

הדוח, שנכתב על ידי מומחי המיסוי של הארגון לבקשת משרד האוצר הישראלי ונציגות המדינה במטה ה-OECD, משרטט רפורמות רבות הדרושות בתחום מיסוי הנדל"ן, כולל מעבר מתשלום ארנונה על בסיס שימוש ומיקום לתשלום ארנונה על בסיס שווי הנכס, והחלפת מס רכישה במסים קבועים. הוא חוזה כי אימוץ הדרגתי של הרפורמות המוצעות יגדיל את הכנסות המדינה, בעודו "מיישר את מגרש המשחקים" והופך את המיסוי להוגן יותר בעבור כלל האוכלוסייה.

"גלובס" שוחח עם מחברי הדוח, שכאמור, זכה עד כה להתעלמות מצד קובעי המדיניות, כפי שניתן לראות מהתקציב האחרון שעבר ומחוק ההסדרים שנלווה אליו. אחת מהשורות התחתונות של הדוח היא כי "שיטת מיסוי יעילה יותר על ההכנסה משכירות בישראל יכולה לספק לממשלה מרווח פיסקלי מספיק כדי להפחית את המסים האחרים על דיור, ולהגביר על היעילות והפרוגרסיביות של המיסוי הכולל בתחום הדיור".

מיסוי השכירות: לפשט את החוקים וליצור מערכת אחידה

"ההמלצה העיקרית של הדוח היא לפשט את המערכת הקיימת", אומרת בתאני מילר-פאוול, כלכלנית המתמחה בתחום המיסוי שהשתתפה בכתיבת הדוח, "הניתוח שלנו מראה כי חוקי המיסוי הקיימים בישראל בנוגע להכנסות משכירות הם מסובכים. ברמה האישית, משלמי המסים בישראל יכולים לבחור למעשה בין שלוש חלופות: הראשונה מאפשרת פטור ממס למי שמרוויחים פחות מ-5,070 שקל מהשכירות בחודש; להכנסות משכירות העולות על סכום זה, משלמי המסים יכולים לבחור בין מס גורף אך מופחת של 10% על ההכנסה או בחיוב במס לפי ההכנסות השנתיות הכוללות ולפי מדרגות המס, על ההכנסה משכירות אחרי הוצאות מוכרות.

"זו מערכת שונה בהשוואה ליתר מדינות ה-OECD, שבדרך כלל מציעות שיטה אחת למיסוי הכנסה משכירות. בנוסף לעובדה שהמערכת בישראל מסובכת יותר, הניתוח שלנו מראה כי חוקי המס בנוגע להכנסות משכירות בישראל מפחיתים את רמת ההוגנות הכוללת ומובילים לניצול לרעה (התחמקות מתשלום מסים, א"א.).

"הניתוח שלנו קובע כי על ישראל לשקול מעבר לאפשרות מיסוי יחידה, שתכלול מס על ההכנסה הכוללת משכירות כחלק מההכנסה השנתית (marginal passive income tax rates). המחקר שלנו קובע כי בסופו של דבר, צעד כזה יאפשר למדינה לקבל יותר הכנסות כתוצאה ממיסוי שכירות מאשר במצב הנוכחי".

ההשפעה: חשש מהתחמקות מתשלום מס

לדברי בתאני מילר, "צריך להעריך ולנתח את ההשפעות הכלכליות הרוחביות של רפורמה כזו. למשל, מיסוי אפקטיבי נמוך של הדיור (כפי שקיים במצב הנוכחי, א"א.) יכול להיחשב כזרז לעליית מחירים בשוק בכלל. במצב זה, חיזוק והגברת המיסוי על הכנסה משכירות יכולים לפגוע בצמיחה של מחירי הדיור ולשפר את נשיגות (Affordability) הדיור בישראל ככלל. מנגד, הגדלת המסים לשכבות הגבוהות מבחינה סוציו-אקונומית, שעשויים להחזיק ביותר דירות להשכרה מאשר שכבות נמוכות, יכולה גם להשפיע על מחירי השכירות באזורים מבוקשים במיוחד. השיקולים הללו ממחישים את החשיבות שבליווי צעדים שיינקטו בהגדלת היצע הדיור לתושבים. חשוב מאוד לבצע מחקרים נוספים כדי להעריך את האפקטים המקרו-כלכליים של הרפורמות המוצעות".

הדוח נכתב מתוך הנחה שמי שההכנסות שלו משכירות עולות על 5,070 שקל משלם מס, אך בפועל כמעט אין אכיפה בנושא. האם התייחסתם לזה בניתוח?
"חשש מרכזי בנוגע למערכת המיסוי הקיימת על הכנסות משכירות בישראל הוא שהיא מאפשרת הזדמנויות להתחמק ממס ואף לניצול לרעה של המערכת. משלמי המסים בישראל יכולים לבחון את שלוש האפשרויות למיסוי ולבחור בזו שמביאה למינימום את תשלומי המס שלהם. מתן האפשרות לפטור ממס על הכנסה משכירות מעלה את החשש עוד יותר מהתחמקות ממס.

"אכן, נראה שרבים ממשלמי המסים שמרוויחים הכנסות משכירות מעל 5,070 שקל לחודש לא מדווחים עליהן. חלק ממשלמי המסים אולי אפילו לא מודעים לחובות המס הללו, בעוד אחרים מתחמקים מהן במכוון. בכל מקרה, הכנסות המדינה נפגעות.

"הבעיה מוחרפת עוד יותר על ידי היעדר חובת דיווח כלשהי. עצם קיומו של הפטור וההחרגה יכולים לעודד משלמי מסים להתחמק מתשלום מסים על ידי טענה ל’חוסר ידיעה’ מול רשויות המס במקרה שהם נתפסים, ולהתחמק גם מקנסות משמעותיים. למעשה, להבנתנו, הניסיון של רשויות המס בישראל באחרונה הוא שרבים ממי שנבדקו בנוגע למיסוי הכנסות משכר דירה טוענים לחוסר ידיעה על החוקים. ביטול ההחרגה והפטור מסכום מסוים יבטל למעשה את היכולת של המתחמקים ממס לטעון לחוסר ידיעת החוק".

ההמלצות: הגברת ההוגנות ורמת הציות

לפי הציפיות של ה-OECD, "מערכת מיסוי אחידה המבוססת אך ורק על ההכנסות משכירות (ההכנסות ברוטו משכירות פחות ההוצאות המוכרות במס), תפשט את הליכי האדמיניסטרציה וגם תעלה את רמת הציות לחוקים.

ערן יעקב, מנהל רשות המסים / צילום: איל יצהר
 ערן יעקב, מנהל רשות המסים / צילום: איל יצהר

"נוסף לכך, המערכת הזאת תמנע התחמקות ממס, משום שלא תרשה למשלמי מסים לבחור במערכת שמביאה למינימום את תשלומי המס שלהם. על ידי הפיכת הדיווח על הכנסות משכירות לחובה, תפחת גם רמת האי-דיווח האקראית וגם ההתחמקות ממס, ותגבר היכולת של רשויות המס לבצע פעולות ביקורת".

"הניתוח שלנו ממליץ לעבור לשיטת מיסוי אחידה על הכנסות משכירות", אומרת מילר-פאוול, "שתדרוש חובת דיווח ומיסוי על כל ההכנסה נטו לפי שיעורי מס ההכנסה השולי. מהלך כזה יפשט משמעותית את מיסוי ההכנסות משכירות, שכיום הוא מסובך ויוצר עדיפות לחלק מהאוכלוסייה, וכן גורם לניצול לרעה של המערכת. למרות שמהלך כזה יגדיר חובה על דיווח למשלמי מסים רבים בישראל, הרי שזו הפרקטיקה המקובלת ברוב מדינות ה-OECD בעבור מי שמרוויחים משכירות.

"מהלך כזה יגביר את ההוגנות, משום שהוא יבטיח שכל משלמי המסים משלמים לפי ההכנסה החייבת שלהם, לפי מדרגות המס, במקום לפי קירוב משוער שיוצר שיעורי מס נמוכים אפקטיביים למי שמרוויחים הכי הרבה".

הארנונה: לשנות את הפרמטרים הקובעים את החישוב

למעשה, מדובר רק בצעד אחד מרפורמה כוללת המוצעת בתחום. "הרפורמה במיסוי הכנסות משכירות היא רק חלק אחד משורת רפורמות שמוצעות על ידי ה-OECD, שביניהן גם ההצעה לשנות משמעותית את דרך חישוב וגביית הארנונה.

"ארנונה מחושבת כיום רק לפי גודל הנכס, ולא לפי הערך שלו, והערכים השונים נקבעים לפי פרמטרים נוספים כמו מיקום, סוג שימוש (מסחרי, פרטי), סוג המבנה וגיל הבית. הארנונה לעסקים גבוהה משמעותית מהארנונה למגורים, מה שיוצר תמריץ משמעותי בעבור הרשויות המקומיות להעדיף עסקים על מגורים, ולכן לתרום למחוסר המורגש בדירות מגורים". הנייר ממליץ לעבור למיסוי על בסיס ערך הנכס, ולצמצם את הפער העצום בין מיסוי עסקים למיסוי מגורים.

דיזינגוף סנטר ת''א. ארנונה גבוהה לעסקים / צילום: אלכס לובימוב
 דיזינגוף סנטר ת''א. ארנונה גבוהה לעסקים / צילום: אלכס לובימוב

רשות המסים מגששת באפלה | אלה לוי־וינריב  

כמה כסף מפסידה המדינה מהעלמות מס בשוק השכירות? אף אחד לא יודע. הבעיה בשוק הנדל"ן מתחילה בכך שלממשלת ישראל אין בסיס מידע מהימן על שוק השכירות בישראל, ורשות המסים מתקשה לדעת כמה משכירי דירות חייבים במס, כמה משכירי דירות יש בכלל בארץ וכמה מהם משלמים את המס הנדרש. כך, הפך שוק השכירויות לכר פורה להעלמת הכנסות.

על הרקע הזה פתחה רשות המסים לפני שנים אחדות במבצעים ופרויקטים למיפוי שוק השכירות והעלאת הגבייה בו. בין היתר, שוגרו עשרות אלפי מכתבים לבעלי דירות בישראל, שבהם הרשות ביקשה לברר האם הם מעלימים מס מדמי שכירות בגין דירותיהם. במקביל ערכה הרשות מבצעים וביקורות פתע בדירות המושכרות, ביצעה עבודות איסוף מודיעין וריכוז נתונים נרחבות ואפילו ערכה מבצעי ביקורת ייחודיים בקרב משכירי דירות לטווח קצר, באמצעות אתרי אינטרנט כדוגמת Airbnb ו-"בוקינג.קום". חלק מהפעולות הללו הובילו למעצרים וכתבי אישום נגד משכירי דירות שהעלימו מס, ואחרים לפתיחת תיק ברשות המסים ותשלום מס במסלול האזרחי.

חובת הדיווח יצאה מחוק ההסדרים

אבל כל זה לא מספיק. ללא מאגר מידע מהימן הרשות מגששת באפלה ותופסת רק את מי שבמקרה נתפס באחד המבצעים. השילוב בין המשאבים המוגבלים של הרשות, שמאפשרים לה לבחון אחוז מאוד נמוך מהשוק, יחד עם היעדר המידע, מאפשר לשחקנים רבים בזירת הנדל"ן ובשוק השכירות בפרט להמשיך להעלים הכנסות באין מפריע ולהמר כי הרשות לא תגיע אליהם.

רשות המסים ניסתה להתמודד עם הבעיה הזאת במסגרת חוק ההסדרים האחרון, כאשר כללה בנוסח המקורי של פרק המאבק בהון השחור סעיף שמחייב את משכירי הדירות שאינם חייבים במס לדווח על ההכנסות שהם מקבלים מדמי השכירות. ואולם שר המשפטים גדעון סער הוביל מאבק נגד דרישת הדיווח החדשה, תחת הנימוק המרכזי של "למה להעמיס על האזרחים ביורוקרטיה מיותרת".

טענה נוספת שעלתה הייתה, כי חובת הדיווח תוביל לעליית מחירי הדיור. הטיעונים הללו הובילו להורדת הסעיף, ושוכרי הדירות יכלו לשחרר אנחת רווחה. אבל המשק לא באמת אמור לחוש הקלה כשסכומי עתק נגרעים מקופת המדינה, ומשלם המסים סופג את החוסר הזה על כתפיו.

במבצעי אכיפה נקודתיים שערכה רשות המסים בשנים האחרונות בשוק הנדל"ן, ובפרט בשוק השכירות, נחשפו 23 אלף בעלי דירות שלא דיווחו כנדרש על הכנסותיהם. ואלה רק המעלימים שהרשות חשפה.

ההכנסות: כ־1.5 מיליארד שקל

סך ההכנסות ממסים מהשכרת דירות מגורים עומד כ-1.5 מיליארד שקל לשנה. החלת חובת דיווח הייתה צפויה להביא לעלייה של כ-500 מיליון שקל בשנה בהכנסות המדינה ממיסוי מקרקעין בהבשלה מלאה בשנת 2024 (של אנשים שחייבים במס אך לא שילמו), ו-100 מיליון שקל כבר בשנת 2022. אבל בינתיים הפוליטיקאים החליטו שלא להטריד את המשכירים עם חובת דיווח, והחגיגה יכולה להימשך.

צרו איתנו קשר *5988