כך שינתה תמ"א 38 את פני הערים, ואילו אתגרים מחכים לחלופה שלה

התוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה חיזקה בניינים והוסיפה להיצע הדירות, ובדרך שינתה את המרחב הציבורי • "חלופת שקד" לתמ"א 38, שנמצאת לקראת קריאה שנייה ושלישית, תצטרך להתמודד עם שורה של אתגרים בתחום התכנון העירוני • המומחים מנתחים

חיפה. ''הפתרון הוא תכנון מתחמי'' / צילום: גיא נרדי
חיפה. ''הפתרון הוא תכנון מתחמי'' / צילום: גיא נרדי

תמ"א 38 - התוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה בתמורה לזכויות בנייה - אמורה להסתיים בחודש אוקטובר 2022, כך לפי החלטת המועצה הארצית לתכנון ובנייה.
בינתיים אישרה הכנסת בקריאה ראשונה את "חלופת שקד", היא תיקון מס’ 136 לחוק התכנון והבנייה, שאמורה להוות תחליף מעודכן לתמ"א, שמציעה זכויות בנייה מוגדלות.
בין 2010 ל-2020 ניתנו היתרי בנייה לכ-80 אלף יחידות דיור בתמ"א 38 בארץ, בעיקר במרכז, כך שאת השפעתה של תמ"א 38 כבר אפשר בשנים האחרונות לראות בחוצות הערים. החלופה מנסה להציע מענה ממשי לבעיות שיוצרת תמ"א 38, למשל להעדיף תכנון מתחמי על פני תוספת דירות בבניין אחד, ולהוסיף שטחי ציבור בתוך המבנים כדי לעודד עירוב שימושים ולהוסיף שטחי ציבור במקום שהוא במחסור. על רקע הדיונים בחלופה המסתמנת, זה הזמן לבחון מהן ההשפעות העיקריות של תמ"א 38 על מרכזי הערים, ומה אפשר ללמוד מהן לקראת אישור החלופה.

"הערים תוכננו מתוך מחשבה", אומרת רני מנדלבאום, מתכננת ערים. "החוויה העירונית שהעיר מספקת לנו היא מקומית וייחודית. ברגע שמגיע משהו כמו תמ"א 38, שכביכול מציע השפעה נקודתית על מגרש, אך הוא הולך ומתרבה, נוצר שינוי משמעותי של המרקם העירוני, חתך הרחוב, וגם של החוויה העירונית. זה שינוי מהותי עבור הולך הרגל. אני לא נגד התחדשות, אבל זה שינוי מהותי של העיר".

חיפה. ''מוטב להוסיף חזית פעילה במפלס הרחוב'' / צילום: גיא נרדי
 חיפה. ''מוטב להוסיף חזית פעילה במפלס הרחוב'' / צילום: גיא נרדי

המרחב הציבורי: כ־70% מהמסה הירוקה נעלמה

מבחינת האדריכלות, במיזמי תמ"א 38/1, שיש בהם תוספת עיבוי או הגבהה, אבל גם בפרויקטי תמ"א 38/2, שבהם יש הריסה ובנייה מחדש. המבנים עצמם מנופחים הרבה מעבר לחזון התכנון המקורי של הרחוב או של המגרש. לעתים קרובות הם נראים גבוהים מדי או גוציים מדי. רבות מההתנגדויות של שכנים למיזמי תמ"א 38, שחלקן מגיעות לבתי משפט, הן על רקע החשש שאור השמש יתמעט - והעומס על התשתיות יגבר.

בהיעדר הנחיות עיצוביות או מגבלות אסתטיות מצד הרשויות המקומיות, באזורים שהייתה בהם בנייה עם אדריכלות רגועה ומידתית התוצאה היא לעתים מוטציות משונות. זה בולט במיוחד באזורים הוותיקים של רמת גן (שכונת הגפן, שכונת חרוזים), בת ים (מרכז העיר, שיכון ותיקים) וחיפה (שכונת שמבור, מרכז הכרמל).

זאת ועוד, ההליכה ברחוב ישן וירוק נעלמת משום שהרבה מהצמחייה ברחוב הולכת לאיבוד. אדריכל הנוף איז’י בלנק, ראש איגוד אדריכלי הנוף, מספר: "מהניתוח שעשינו ביחס לפרויקטים של תמ"א שקודמו ברמת גן ובתל אביב התברר לנו שכ-70% מהמסה הירוקה באזורים שעברו תמ"א הלכה לאיבוד. למה? כי העצים והשיחים שהיו בחצרות, על המפגש עם המדרכה, נעלמו.

הריסה ובנייה ברמת גן. ''צריך היה להחזיר צמחייה'' / צילום: רמי חכם
 הריסה ובנייה ברמת גן. ''צריך היה להחזיר צמחייה'' / צילום: רמי חכם

"המרחב הציבורי בערים הוותיקות לא התבסס רק על העצים במדרכות, אלא גם על הערך המוסף של הצמחייה בחצרות. אף אחד לא חשב קדימה. כל חתך הקרקע נוצל למקומות חניה תת-קרקעיים. עם קצת מחשבה אפשר היה לייצר נסיגה של שני מטר מקו הבניין הקדמי ולאפשר בית גידול שאליו אפשר היה להחזיר צמחייה".

אדריכל הנוף שחר צור היה אחראי לגיבוש עתירה של איגוד אדריכלי הנוף נגד תיקון 3 לתמ"א 38, שהוגשה ב-2017 לבית המשפט העליון. צור: "כואבת לי כריתת העץ הבודד, במיוחד בעיר גנים כמו תל אביב, שבה 60% מהמגרש היה ירוק. אבל בעיקר מפריע לי שבתמ"א 38 אין שום שיקולים סביבתיים".

עתירתם של אדריכלי הנוף - שנדחתה - התמקדה בתרומתם של העצים לאיכות החיים העירונית. בין היתר דובר על קירור הסביבה, הפחתת זיהום האוויר, העשרת מגוון הנוף העירוני והשפעת העצים על בריאות הנפש.

איז'י בלנק, יו''ר איגוד אדריכלי הנוף / צילום: תמונה פרטית
 איז'י בלנק, יו''ר איגוד אדריכלי הנוף / צילום: תמונה פרטית

"צריך לחשוב יותר בגדול ולהגדיל את ההיצע"

האדריכלית חוה ארליך, לשעבר מהנדסת העיר פ"ת ומתכננת מחוז ת"א, אמביוולנטית ביחס לתמ"א: "האדריכלות הייתה בעייתית, זה שאי אפשר היה להוסיף חזית פעילה במפלס הרחוב, הייתה העמסה מצטברת על תשתיות ומבני ציבור".

בהקשר זה נציין כי החלופה המוצעת לתמ"א 38 מציעה שילוב של שטחי ציבור בתוך הבניינים שיחוזקו - וגם על כך נשמעת ביקורת חריפה בשוק, משום שהדיירים לא יוכלו לקבוע איזה שטח ציבורי יהיה בבניין שלהם, וגם נושא התחזוקה אינו מוסדר לגמרי.
"מצד שני, אני לא חושבת שצריך לשפוך את התינוק עם המים. אני חושבת שיש בתמ"א 38 כמה כלים תכנוניים חשובים. זה לקח זמן אבל היא הביאה למרכז השולחן את הנושא של ההתחדשות העירונית", מוסיפה ארליך.

האדריכלית חוה ארליך / צילום: רשות מקרקעי ישראל
 האדריכלית חוה ארליך / צילום: רשות מקרקעי ישראל

"הכלי הכי חשוב שלה היה ההתחדשות העירונית המגרשית. אני חושבת שצריך מגוון של אמצעים. החל מהמגרש הבודד ועד המתחמים הגדולים. הכלי של היתר הבנייה עם התוספות, כולל החיזוק, היה חיובי. היה משהו טוב בזה שהתוכנית הציעה פתרון מיידי, גם אם זה לקח שלוש שנים. חלופת שקד תחייב תוכנית ותהליך יותר ארוך".

האדריכל מיכאל יעקובסון: "התמ"א נותנת תוספת של עוד כמה יחידות דיור, אבל בסופו של דבר לא מגדילה את ההיצע באופן משמעותי. ישראל מכפילה את אוכלוסייתה וצריך לחשוב הרבה יותר בגדול. ברגע שאתה לוקח בניין בניין ולא חושב בגדול, אתה ממשיך באותה רקמה שהייתה רק עם קצת יותר דירות. הפתרון הוא תכנון מתחמי. לתכנן מרקם שלם מחדש, עם השצ"פים (שטח ציבורי פתוח), השפ"פים (שטח פרטי פתוח) והכניסות לחניונים".

"דרושים תמריצים שונים במרכז ובפריפריה"

עו"ד חיה ארז, ממשרד קלעי רוזן ושות’: "אחת הבעיות הקשות של תמ"א 38 בעיניי היא העובדה שהיא העמיקה את חוסר השוויון על רקע סוציו-אקונומי, באמצעות הענקת הטבות כלכליות בעיקר למי ששייך לשכבות הסוציו-אקונומיות הגבוהות - העשירה עוד את העשירים.

"ראשית - המובן מאליו - התמ"א העניקה הטבה כלכלית משמעותית - בצורת זכויות בנייה ופטור מהיטל השבחה, רק למי שמראש הייתה לו יכולת לרכוש דירה. מי שהתקשו להגיע לדירה משלהם - נשארו מחוץ למעגל ההטבות שהמדינה העניקה. שנית, התמריץ הכלכלי שהתמ"א נותנת גדול יותר ככל שערך הקרקע גבוה יותר - כלומר, בעלי קרקע יקרה, באזורי הביקוש במרכז, זכו מלכתחילה להטבה גדולה יותר באופן משמעותי בהשוואה לבעלי קרקע בפריפריה, והפער גדל.

"ככל שהיקף זכויות הבנייה שהוענקו גדל במסגרת התיקונים לתמ"א. התוצאה שכולנו מכירים, היא שרוב המימוש של תמ"א 38 היה באזור המרכז, ודווקא בפריפריה, שבה יש סיכון גבוה לרעידות אדמה קטלניות, ביישובים כמו קרית שמונה, צפת או בית שאן, בהיעדר תמריץ כלכלי, המימוש היה נמוך מאוד. ניתן היה להקטין את חוסר השוויון הזה על-ידי דיפרנציאציה בתמריצים לבעלי המקרקעין במרכז ובפריפריה - אבל למרות חוות הדעת, שהיו על השולחן, זה לא נעשה".

הריסה ולא חיזוק: "לטפל בבניינים רקובים"

החלופה המוצעת לתמ"א 38 תציע תעדיף הריסה ובנייה על פני חיזוק מבנים באמצעות תוספת משמעותית של זכויות בנייה במקרה של הריסה. המהנדס ישראל דוד, סגן וממלא מקום יו"ר איגוד המהנדסים לבנייה ולתשתיות בלשכת המהנדסים והאדריכלים, סבור שצריך לסיים עם החיזוק לגמרי: "כל הבניינים שנבנו בשנות ה-50 וה-60, בטכנולוגיות מיושנות ובחומרים לא טובים, בלי תקנים, הם רקובים. בהנחה שיש לך בניין רקוב, תמ"א 38 לא מטפלת בו בכלל. הוא יכול ליפול מהמשקל העצמי שלו. אתה אולי עוטף אותם מבחוץ, אבל הם יכולים לקרוס פנימה". 

"חלופת שקד" לתמ"א 38 נדחתה שוב. האם בפברואר היא תאושר? 

פקק החקיקה בכנסת שנוצר בעקבות הרוב הדחוק של הקואליציה הותיר מאחור חוקים רבים שתוכננו לעבור עד לסוף השנה: מחוק הגיוס והפנסיות התקציביות ועד לתיקון 136 לחוק הבנייה - החלופה שהציעה שרת הפנים לתמ"א 38, המכונה "חלופת שקד". שקד הודיעה כי תעביר את החוק נובמבר 2021, אבל לקואליציה היו תוכניות אחרות.
החוק עבר בוועדת שרים לחקיקה כבר ב-1 באוגוסט, אך הגיע לאישור במליאה רק ארבעה חודשים אחרי כן, בקריאה ראשונה. ב-9 בדצמבר עבר החוק בקריאה ראשונה בכנסת ומאז - שוב כלום. הסיבה: מחלוקות קשות בין השרה שקד ליו"ר ועדת הפנים וואליד טאהא סביב חוק החשמל שעבר בשבוע שעבר במליאה.

בשבועות האלה הקפיא יו"ר הוועדה טאהא את עבודתה פעמיים ולכן בין היתר נוצר גם פקק שם שמעכב את הדיונים והשפיע גם על חלופת שקד. השבוע אמרו בסביבתה של השרה כי גם כאשר החוק יגיע סופסוף לדיון בוועדה להכנה לקריאה שנייה ושלישית - החוק יידרש לעבודה רבה ויתקיימו עוד כמה דיונים בוועדה. לוח הזמנים המעודכן נוכח העיכובים והעבודה שעוד נותרה, כך טוענים בלשכת השרה, הוא הגעה לאישור סופי במליאה רק בסוף פברואר 2022 - שמונה חודשים לפי פקיעתה של תמ"א 38. הבעיה שמרוב דחיות, השוק במצב של המתנה כבר חודשים ארוכים.

שירית אביטן כהן 

צרו איתנו קשר *5988