העברת חוק החשמל בניגוד לעמדת היועמ"שית היא תקדימית? לא ממש

הקואליציה אישרה את חוק החשמל לאחר שהתעלמה מהייעוץ המשפטי. עד כמה זה חריג? • המשרוקית של גלובס

בנימין נתניהו, הליכוד טוויטר, 5.1.22 / צילום: איל יצהר
בנימין נתניהו, הליכוד טוויטר, 5.1.22 / צילום: איל יצהר

אישור "חוק החשמל" בכנסת בשבוע שעבר לווה בלא מעט רעש וסערות תקשורתיות. ראש האופוזיציה, בנימין נתניהו, יצא בחריפות נגד החוק בטוויטר, וכחלק מהביקורת שלו התייחס גם להיבט החריג שנלווה לדבריו לפרוצדורה של אישור החוק. "כדי להעביר (אותו)… הם שברו בפעם הראשונה בתולדות הכנסת את תהליך החקיקה, ופעלו בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של הכנסת", כתב. גם יו"ר ש"ס, אריה דרעי, העלה יום קודם לכן טענה דומה: "בפעם הראשונה בתולדות הכנסת התקבלה החלטה בניגוד לעמדה מפורשת של הייעוץ המשפטי… (זהו) שיא חדש ושבירת הכלל האחרון שעוד נותר ממסורת ארוכת השנים בכנסת".

על מה מדברים נתניהו ודרעי? הקואליציה החליטה להעביר את "חוק החשמל" בהליך מזורז, תוך הפעלת סעיף 98 לתקנון הכנסת. הסעיף הזה משמש את הקואליציה כדי לקצר את משך הדיון בחוקים מסוימים, וכך להימנע ממה שמכונה "פיליבסטר". הייעוץ המשפטי של הכנסת אכן יצא נגד הפעלת הסעיף. בדיון שהתקיים בוועדת הכנסת התריעה היועמ"שית של הוועדה, ארבל אסטרחן, כי מדובר ב"החלטה בעייתית, שעלולה לשבש את מעט ההבנות שנותרו פה בכנסת". יועמ"שית הכנסת, שגית אפיק, הצטרפה אליה. "יש כאן פירצה של השימוש בסעיף (98)", היא אמרה. "נכון יותר להגיע להבנות". אבל חברי ועדת הכנסת התעלמו מהעמדה המשפטית, והחליטו בכל זאת להפעיל את הסעיף. האם זאת הפעם הראשונה שדבר כזה התרחש?

תפקיד היועץ המשפטי לכנסת עוגן באופן רשמי רק בשנת 2000, כתיקון לחוק הכנסת, תשנ"ד 1994. עד אז, תפקדו לאורך השנים יועצים משפטיים בכנסת באופן לא מוסדר. על פי החוק, תפקיד היועמ"ש הוא לייעץ "לכנסת ולוועדותיה בכל ענין הנוגע להליכי החקיקה", אך אין לו סמכויות לעצור הליך חקיקה או להורות לחברי הכנסת לפעול בצורה מסוימת. במהלך השנים, נרשמו כמה וכמה אירועים שבהם חברי הכנסת התעלמו מהמלצות היועמ"שים, רובם קשורים לחוק ההסדרים.

אחד המקרים הבולטים הוא מ-2003. באותה שנה החליטה הממשלה להכניס רפורמה מקיפה בענף הלולים לתוך חוק ההסדרים, למרות עמדת היועמ"שית של הכנסת, שהפצירה בח"כים להעביר את הרפורמה כחוק רגיל, שיידון בוועדת הכלכלה. הלולנים עתרו נגד החוק ונדחו, אך "בג"ץ מגדלי העופות" מוכר עד היום משום שהוא הניח את היסודות המשפטיים לפסילת חוקים שהליך חקיקתם היה לא תקין.

אירועים דומים אירעו גם סביב חוקי ההסדרים של 2004 ו-2007. בדצמבר 2016 שוב התעוררה סערה סביב הליך חקיקה מזורז הקשור לחוק ההסדרים. הפעם עמד על הפרק החוק ל"מס על דירה שלישית", שאושר בהליך בזק. אפיק, שכיהנה אז כיועמ"שת של ועדת הכספים, התריעה מפני ההליך הבעייתי, ויועמ"ש הכנסת באותם ימים, איל ינון, הצטרף אליה. אך יו"ר ועדת הכספים אז, משה גפני, והקואליציה שבראשה עמד נתניהו, התעלמו מעמדתם המשפטית והחוק אושר. הפעם בג"ץ החליט להתערב, ובעקבות עתירות שהוגשו בנושא החוק נפסל.

והיו גם מקרים שלא קשורים לחוק ההסדרים. ב-2018, לדוגמה, אישרה ועדת החוקה תיקון ל"חוק החרם", למרות שיועמ"ש הוועדה קבע אז כי החוק "מעורר קשיים חוקתיים משמעותיים", והתנגד להעברתו. עם או בלי קשר, למרות האישור בוועדה, התיקון לחוק לא קודם בהמשך, ולא הגיע להצבעה במליאה.

בשורה התחתונה: דבריו של נתניהו לא נכונים. לאורך השנים נרשמו לא מעט מקרים שבהם הליך החקיקה בכנסת התנהל בניגוד להמלצות של הייעוץ המשפטי. אחד המקרים המפורסמים אירע במהלך כהונתו של נתניהו כראש ממשלה, אז אישרה הכנסת את החוק ל"מיסוי דירה שלישית", שאף נפסל בהמשך בבג"ץ מהטעמים שעליהם התריעו היועמ"שים.

תחקיר: אורי כהן

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: בנימין נתניהו
מפלגה: הליכוד
תאריך: 5.1
ציטוט: "כדי להעביר את חוק החשמל השערורייתי של התנועה האיסלאמית הם שברו בפעם הראשונה בתולדות הכנסת את תהליך החקיקה ופעלו בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של הכנסת"
ציון: לא נכון

ראש האופוזיציה בנימין נתניהו פרסם ב-5.1 שרשור זועם בטוויטר, לאחר שהכנסת אישרה את תיקון מספר 136 לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה 1965 - הלא הוא חוק החשמל. "יום שחור לציונות ולדמוקרטיה!" הזהיר נתניהו, והאשים את "ממשלת בנט-רע"מ" בהגשמת "נדבך מרכזי בתכנית הפלסטינית למימוש זכות השיבה". בהמשך שרשרת הציוצים, נתניהו עבר מביקורת על מהות החוק לביקורת על הליך אישורו, וטען כי "כדי להעביר את חוק החשמל השערורייתי של התנועה האיסלאמית הם שברו בפעם הראשונה בתולדות הכנסת את תהליך החקיקה ופעלו בניגוד לעמדת היועצת המשפטית של הכנסת". דברים דומים אמר יו"ר ש"ס אריה דרעי, יום קודם לכן ב-4.1: "בפעם הראשונה בתולדות הכנסת התקבלה החלטה בניגוד לעמדה מפורשת של הייעוץ המשפטי והכל בכדי להשתיק את הביקורת שלנו נגד חוק החשמל של רע״מ", כתב דרעי בציוץ משלו. "שיא חדש ושבירת הכלל האחרון שעוד נותר ממסורת ארוכת השנים בכנסת".

בדקנו האם אכן מדובר בפעם הראשונה בתולדות הכנסת בה התקבלה החלטה על ידי הקואליציה בניגוד לעמדת הייעוץ המשפטי.

ראשית נציין כי תפקיד היועץ המשפטי לכנסת עוגן באופן רשמי רק בשנת 2000, כתיקון לחוק הכנסת, תשנ"ד 1994. עד אז, תפקדו לאורך השנים יועצים משפטיים בכנסת באופן לא מוסדר. בין יתר סמכויותיו של היועץ, הרלוונטית ביותר לעניינינו היא המפורטת בסעיף 17 (ב) (2) לחוק הכנסת, ועיקרה לייעץ "לכנסת ולועדותיה בכל ענין הנוגע להליכי החקיקה". עוד נאמר כי היועץ "יפעל להבטחת תקינותם" של הליכים אלו, אך לא ניתנו לו סמכויות לעצור הליך חקיקה או להורות לחברי הכנסת לפעול בצורה מסוימת.

נתניהו ודרעי קבלו בדבריהם על החלטת הממשלה לחוקק את חוק החשמל בהליך מזורז, תוך שימוש בסעיף 98 לתקנון הכנסת, המאפשר לוועדת הכנסת לקצר את משך הדיון בחוק במליאה. בדיון בוועדת הכנסת ב-4.1 התריעה היועצת המשפטית של הוועדה, ארבל אסטרחן, כי מדובר ב"החלטה בעייתית, שעלולה לשבש את מעט ההבנות שנותרו פה בכנסת". היועצת המשפטית של הכנסת, שגית אפיק, הביעה אף היא הסתייגות מכוונת הקואליציה להגביל את יכולתה של האופוזיציה להתנגד לחוק: "יש כאן פירצה של השימוש בסעיף", אמרה. "נכון יותר להגיע להבנות". על אף אמירות אלו של נשות הייעוץ המשפטי של הכנסת, אישרה הוועדה את השימוש בסעיף, וחוק החשמל הועבר למחרת באמצעות ההליך המזורז. נציין כי באותה ישיבה של ועדת הכנסת אמרה אסטרחן כי לא מדובר בשימוש הראשון בסעיף הזה, שנועד למקרי קיצון מיוחדים, וכי בכנסת הנוכחית ובכנסת הקודמת נעשה בו שימוש 8 פעמים בכל כנסת. כלומר אם לכך התכוון נתניהו כשאמר כי "בפעם הראשונה בתולדות הכנסת [שברו] את תהליך החקיקה", נראה שדבריו אינם נכונים.

הכנסת, אם כן, אכן פעלה בניגוד לעמדת הייעוץ המשפטי. אך האם זו הפעם הראשונה?

במילה אחת: לא.

המקרה הידוע ביותר בו נידונה מידת החוקיות של הליך חקיקה בכנסת הוא בג"ץ מגדלי העופות משנת 2003, במסגרתו עתרו ארגונים חקלאים בישראל נגד הממשלה והכנסת על כך שהעבירו בחוק ההסדרים של אותה שנה רפורמה מקיפה בענף ללא דיון מעמיק מספיק. במסגרת הדיון על החוק עצמו, הפצירה אז היועצת המשפטית של הכנסת אנה שניידר בחברי הכנסת לפצל את הרפורמה מחוק ההסדרים ולהעבירה לדיון נפרד בוועדת הכלכלה. "העמדה שלי היא שעל פי התקנון הנושא צריך להיות נדון בוועדת הכלכלה... אמרתי כבר בזמן הדיונים בוועדת הכנסת – הפרק הזה, מבחינתי, צריך להיות נדון בוועדת הכלכלה", אמרה בדיון בוועדת הכספים ב-14.5.2003, אך הוסיפה: "הוועדה... יכולה להפעיל את סמכותה גם בניגוד לעמדת הייעוץ המשפטי". בדיון אחר כשבוע לאחר מכן אמרה שניידר כי על אף המלצותיה, "מי שמחליט בנושאים האלה זה לא הייעוץ המשפטי אלא אתם, חברי הכנסת". הקואליציה אכן לא קיבלה את עמדתה והעבירה את החוק כמות שהוא במסגרת חוק ההסדרים.

באופן דומה, חוות הדעת של היועצת המשפטית שהמליצה לוועדת הכנסת לפצל את חוק המדיניות הכלכלית לשנת הכספים 2004, התקבלה גם היא רק באופן חלקי. גם בשנת 2007, פרסמה היועצת המשפטית מכתב הסתייגות מהליך החקיקה של חוק ההסדרים של אותה שנה, והזהירה כי "מנגנון החקיקה... יש בו כדי לפגוע במעמדה ובסמכויותיה של הכנסת כרשות המחוקקת". גם במקרה הזה התעלמה הקואליציה מדבריה.

בדצמבר 2016 שוב התריעה היועצת המשפטית של ועדת הכספים דאז, וכיום יועמ"ש הכנסת, אפק, מפני הליך חקיקה מזורז ולא תקין במסגרת חוק ההסדרים של אותה שנה. הפעם הנושא במחלוקת היה מס ריבוי דירות, שאושר בהליך בזק. "אני חושבת שההליך פה הוא הליך מאוד בעייתי", אמרה ב-15.12.16. יועמ"ש הכנסת באותם ימים, איל ינון, היה בוטה עוד יותר: במכתב ששיגר ליו"ר ועדת הכספים משה גפני לאחר אישור המס אמר כי בדיון נפל פגם היורד לשורש הליך החקיקה, וביקש מגפני לנהל דיון מחודש. במסגרת העתירה לבג"ץ כנגד החוק, אמר ינון לשופטי העליון כי הייתה זו הפעם הראשונה בכל שנותיו בכנסת בה שלח מכתב שכזה. גם מינון וגם מאפיק התעלמו בכנסת, אך הפעם בג"ץ פסק כי הליך החקיקה אכן לא היה תקין, ופסל את החוק.

היו גם מקרים שאינם קשורים לחוק ההסדרים. ב-2018, לדוגמא, אישרה ועדת החוקה, חוק ומשפט תיקון ל"חוק החרם", שאיפשר לתבוע פיצויים ממי שקורא לחרם על ישראל, גם ללא הוכחת נזק. היועץ המשפטי לוועדה גור בליי אמר אז כי החוק "מעורר קשיים חוקתיים משמעותיים", והתנגד להעברתו. התיקון בכל זאת אושר בוועדה לקראת קריאה ראשונה, אך לא קודם מעבר לכך. חוק החרם המקורי, אגב, חוקק ב-2011 אף הוא למרות חוות דעת שפרסם יועמ"ש הכנסת ינון, שהזהיר כי החוק לא חוקתי ולא יעמוד בבג"ץ.

לסיכום, לאורך השנים האחרונות היו מקרים רבים בהם יועץ משפטי לוועדה, או היועץ המשפטי של הכנסת כולה, התנגדו באופן חלקי או מלא לפעולות של הכנסת, והתריעו כי מתבצע הליך לא תקין. עם זאת, חברי הכנסת התעלמו במקרים אלה מהייעוץ המשפטי, ולכן דבריהם של נתניהו ודרעי, כאילו המקרה האחרון הוא הראשון "בתולדות הכנסת", אינם נכונים.

צרו איתנו קשר *5988