דילמת הפליטים מאוקראינה: לאילו כללים בינ"ל ישראל באמת מחויבת?

מה קובעת אמנת הפליטים של האו"ם, האם ישראל הייתה אחת היוזמות שלה, ומה אפשר ללמוד מהדוגמה שנתן מנחם בגין ב-1977? • על רקע הוויכוח המתלהט בסוגיית הפליטים מאוקראינה, עשינו סדר בטיעונים ובדוגמאות ההיסטוריות • המשרוקית של גלובס

יבגני סובה, ישראל ביתנו. יומן השבוע, כאן ב’, 5.3.22 / צילום: דוברות הכנסת
יבגני סובה, ישראל ביתנו. יומן השבוע, כאן ב’, 5.3.22 / צילום: דוברות הכנסת

ביום שלישי הציגה שרת הפנים איילת שקד את המתווה שלה להתמודדות עם גל הפליטים המגיעים מאוקראינה. על פי התוכנית, ישראל תאפשר ל-20 אלף האוקראינים המתגוררים כבר בישראל להמשיך לשהות כאן באופן זמני עד שוך הקרבות, ובנוסף יינתנו אשרות כניסה זמניות ל-5,000 פליטים נוספים, שרובם הגדול למעשה כבר הגיע לארץ. לאלה צריך להוסיף כמובן את היהודים וזכאי חוק השבות, שממילא יוכלו להמשיך להגיע לישראל מאוקראינה ללא הגבלה על פי החוק הקיים.

האם זה מספיק? הוויכוח על כך נמשך במהלך כל השבוע האחרון, עוד לפני ששקד הציגה את המתווה שלה, ובאופן טבעי התשובה לכך קשורה גם להשקפת העולם של כל אחד מהדוברים. אבל יש גם עובדות מעניינות שאותן כל צד מגייס לצורך נימוקיו, בצדק או שלא. למשל, איך נוהגות מדינות אחרות אל מול המצב החדש שנוצר באירופה? מה מחייבת אמנת הפליטים במקרים מעין אלו? והאם ישראל היא אכן זאת שיזמה אותה? הנתונים שמצאנו הם מעניינים בפני עצמם, ונדמה לנו שהם גם מסייעים להעשיר את השיח שהתלהט השבוע.

נתחיל בשקד. בתחילת השבוע הראינו שטענתה כי ישראל קלטה יותר פליטים מכל מדינה אחרת שלא גובלת באוקראינה, ביחס לגודל האוכלוסייה כאן, לא מתיישבת עם העובדות. אבל יש עוד עניין קטן ששווה להזכיר ביחס לדבריה. שקד ציינה, ובצדק, שישראל נבדלת ממדינות מערביות רבות מחוץ לאירופה בכך שלכאן אזרחי אוקראינה יכולים להגיע בחופשיות, ללא צורך בוויזה. ארה"ב, קנדה, בריטניה ואוסטרליה, דורשות מהאוקראינים ויזה ו"לכן הם כרגע לא התחילו בקליטה", טענה.

זה כבר נכון רק באופן חלקי. למעשה, בזמן שישראל מכבידה את תנאי הכניסה שלה, המדינות שהזכירה שקד מתחילות לנוע בכיוון ההפוך. קנדה הודיעה כבר לפני שבוע שלאור המצב היא תבטל את הדרישה לוויזה מהפליטים ולמעשה תכניס כל מי שיחפוץ בכך. השינוי יכנס לתוקף בעוד ימים ספורים. גם ארה"ב ואוסטרליה הקלו את התנאים - אוקראינים שכבר גרים במדינות האלו באמצעות ויזה זמנית או כזאת שפקעה יורשו להישאר, וכך גם כל אוקראיני שנכנס לארה"ב עד 1 במארס.

ויש עוד דבר שכדאי לציין בהקשר הזה: למדינות האלו יש ממילא מכסות קבועות לפליטים, שמאפשרות בשגרה כניסה של עשרות אלפי פליטים מדי שנה. רוב המכסות האלו כבר קרובות לניצול מקסימלי בשל הלחימה באוקראינה, וכעת נבחנת האפשרות להגדיל אותן.

הטיעון משמאל: ישראל יזמה את אמנת הפליטים

כנהוג בממשלה הנוכחית, את הביקורת החריפה ביותר על מדיניותה של שקד היא ספגה מחבריה לקואליציה שבאגף השמאלי של הממשלה. אמילי מואטי מהעבודה ביקשה להזכיר ש"מדינת ישראל חתומה על אמנת הפליטים, זו לא טובה שאנחנו עושים למישהו". כמה ימים קודם לכן, מיכל רוזין ממרצ השמיעה טענה מחייבת אף יותר. "עלינו לפתוח את הלב ואת שערי המדינה לפליטים האוקראינים", כתבה בטוויטר. "ישראל הייתה מיוזמות אמנת הפליטים לאחר מלחמת העולם השנייה והשואה הנוראה שעברה על עמנו".

האמנם? אמנת הפליטים של האו"ם נחתמה ב-1951 ובה נקבע לראשונה באופן רשמי מיהו פליט, מהן זכויותיו וכיצד על מדינות העולם לנהוג בו. אלא שהיוזמה לכינונה יצאה לדרך עוד לפני קום המדינה. כבר ב-1946 הכירה העצרת הכללית של האו"ם בצורך לטפל בבעיית הפליטים. באותה שנה גם הקים האו"ם את ארגון הפליטים הבינלאומי. במארס 1948, עדיין לפני הקמת ישראל, כבר ערך האו"ם מחקר מקיף בנושא בעיית הפליטים, שבעקבותיו הוחלט על הקמת ועדה ייעודית לנושא ועל ניסוח האמנה.

כאן ישראל אכן נכנסה לתמונה והיא נכללה בין 13 המדינות החברות בוועדה המיוחדת שקמה כדי לנסח את האמנה. לפי חוקרים והיסטוריונים, הנציג הישראלי בוועדה, יעקב רובינזון, אף תרם תרומה משמעותית לעיבוי וניסוח המסמך. אבל כשהאמנה נוסחה סופית ונחתמה על ידי המדינות הראשונות - כאמור, ב-1951 - ישראל כלל לא חתמה עליה, והיא הצטרפה למהלך רק שלוש שנים מאוחר יותר.

 
  

במהלך הבדיקה התברר לנו שזו לא הפעם הראשונה שרוזין משמיעה את הטענה הזאת. היא התבטאה באופן דומה ב-2018 ובדיקת המשרוקית אז העניקה לקביעה הזאת את הציון "לא נכון ברובו". רוזין מסרה לנו בתגובה כי "מדינת ישראל הייתה מבין המדינות שניסחו את אמנת הפליטים בראשיתה, כבר בשנת 1951. תכליתה של האמנה הייתה לטפל בסוגיית הפליטים אחרי מלחמת העולם השנייה, מרביתם יהודים שברחו מזוועות השואה. אשרור האמנה ע"י מדינת ישראל, בימיה הראשונים של המדינה, היה הטון שהכתיב את הלך הרוח המוסרי שלנו. אל לנו לשכוח את הצעד הזה, ולעשות כל שביכולתנו על מנת לסייע בקליטת הפליטים האוקראינים הנסים על נפשם מאימת המלחמה".

הטיעון מימין: האמנה לא רלוונטית למקרה הנוכחי

למדיניות של שקד יש תומכים מהאגף הימני בממשלה. ח"כ יבגני סובה מישראל ביתנו הציג השבוע נימוק חוקי מעניין שלפיו ישראל לא מחויבת לפליטים מאוקראינה למרות אמנת הפליטים שהיא חתומה עליה. "הם לא פליטים", הוא אמר בראיון בכאן ב'. "מי שמגיע ממדינה שלישית הוא כבר לא פליט, זה גם העניין מבחינת האמנות הבינלאומיות". במילים אחרות, לפי סובה, בגלל שהפליטים האוקראינים לא הגיעו לישראל ישירות, אלא עברו בדרך באחת המדינות שגובלות בה, האמנה של האו"ם לא מחייבת את ישראל להתייחס אליהם כפליטים.

מה עומד מאחורי הקביעה הזו? סובה הפנה אותנו לסעיף 31(1) לאמנת הפליטים, שם נכתב כי "המדינות החתומות לא יטילו עונשים בשל כניסה לא חוקית על פליטים שהגיעו ישירות מהשטח בו חייהם או חירותם היו תחת איום…". כלומר, מכך ניתן להבין כי אם הפליט לא הגיע ישירות מאותו שטח כן ניתן להעניש אותו. פרשנות דומה מופיעה למשל במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ-2012, שגם אליו סובה הפנה אותנו, בו הוגדרו "מבקשי מקלט" כ"מי שמבקשים הגנה ומקלט במדינה הבטוחה הראשונה שאליה הגיעו".

אלא שכפי שהסביר לנו ד"ר יובל לבנת, המנחה האקדמי של הקליניקה לזכויות פליטים באוניברסיטת תל-אביב, כדאי להסתכל קודם כל על סעיף 1 לאמנה, זה שמגדיר מיהו פליט. לפי הסעיף, פליט הוא מי ש"נמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס היטב להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות" וסיבות נוספות (לדברי לבנת, המשפט הבינלאומי אף הרחיב את ההגנה גם לאנשים שנשקפת להם סכנה מסיבות אחרות, לרבות מלחמה). כלומר, העובדה שאדם לא הגיע ישירות לאותה מדינה לא הופכת אותו ללא-פליט. מה עוד שהאמנה כוללת התייחסות מפורשת למי שאינם זכאים להגנה (למשל: מי שחטאו בפשעים שאינם פוליטיים), ולא מזכירה תחת המגבלות הללו את מי שלא הגיעו ישירות למדינה הרלוונטית.

מדינת ישראל עצמה, מזכיר לבנת, "נתנה מעמד למספר אריתראים שעברו דרך מצרים". לשאלתנו הוא הוסיף כי לא מוכרת לו פסיקה ממדינה מערבית כלשהי שלא הכירה במעמד פליט בשל מעבר בין מדינות בטוחות. "סעיף 31 רק נועד להבהיר מתי מותר להעניש במקרה של כניסה שלא כדין למדינה, אבל זה לא רלוונטי לעניין מעמד של פליט. זה לא רק עניין משפטי, אלא גם פרקטי: ישראל לא יכולה לכפות על פולין, למשל, לקחת את הפליטים מאוקראינה חזרה, ולא יכולה להחזיר אותם למדינת האם".

הקונצנזוס? בואו נלמד מבגין

ואולי כולם, ימין ושמאל, יכולים להתאחד סביב מה שעשה ראש הממשלה לשעבר מנחם בגין ב-1977? "הצעד הראשון שהוא עשה בתור ראש ממשלה היה... להודיע על קליטת פליטים ממזרח אסיה", הזכיר ח"כ גלעד קריב מהעבודה. גם ח"כ יואב גלנט מהליכוד הזכיר את אותו אירוע, אך נתן דגש מעט אחר. "ביום הראשון להקמת ממשלתו ב-1977 הוא קלט כאן פליטים וייטנאמים. לעניין הזה הייתה תהודה ציבורית וערך סמלי, אבל הוא ידע את מגבלותינו... המספר היה מצומצם".

בגין אכן החליט ב-1977 לקלוט בישראל 66 פליטים שנמלטו בסירה מדרום וייטנאם לאחר כיבוש המדינה בעקבות נסיגת הכוחות האמריקאים. הוא הודיע על כך לכנסת מיד לאחר הצגת ממשלתו, ב-20 ביוני, ולא נמנע מלעשות את הקישור לגורל היהודים בשואה. "אנחנו ננהג באנושיות, נביא את האנשים האומללים האלה... אל ארצנו. ניתן להם מחסה ומקלט".

אבל האמת היא, שישראל הרשמית, בתפר שבין הממשלות, לא הייתה נלהבת במיוחד מהאירוע. הקשר בין הפליטים לישראל נבע מכך שהספינה "יובלי" של חברת צים משתה  אותם מהמים כבר ב-10 ביוני. בהמשך ניהלה המדינה מגעים קדחתניים כדי ליישב את הפליטים במדינות אחרות, ונעשתה פנייה למדינות כמו טייוואן, הונג קונג ויפן. ב-16 ביוני הגיש חבר הכנסת יוסי שריד הצעה דחופה לסדר היום לקבל את הפליטים בארץ, אבל במשרד החוץ הסבירו שפעולה זו "אינה באה בחשבון". לבסוף, אחרי משא ומתן ממושך עם ארה"ב (אליה ביקשו חלק מהפליטים בעצמם להגיע), הסכים בגין לקלוט אותם בישראל.

מצד שני, אי אפשר לצמצם את המהלך של בגין לקליטה של 66 פליטים בלבד. בשנים שלאחר מכן הסכימה ממשלתו לקלוט וייטנאמים נוספים שנמלטו מאימת השלטון הקומוניסטי במדינה. דיוני הממשלה מאותם ימים עדיין לא חשופים לציבור, אבל נראה שעד סוף שנות ה-70 הגיעו לישראל כמה מאות פליטים מוויטנאם.

לקריאה נוספת:
- אמנת הפליטים של האו"ם
- המדינות החתומות על אמנת הפליטים
- בדיקת המשרוקית: האם ישראל יזמה את אמנת הפליטים של האו"ם?
- הנאום של מנחם בגין בכנסת בנוגע לפליטים מוויטנאם

צרו איתנו קשר *5988