האם בג"ץ אוסר על מעצרים מינהליים והריסת בתים של אזרחים?

ח"כ שלמה קרעי האשים את בג"ץ בכבילת ידי מערכת הביטחון בתוך הקו הירוק. הלכנו לפסיקות • המשרוקית של גלובס

ח"כ שלמה קרעי, הליכוד. בוקר טוב דרום, רדיו דרום, 25.4.22 / צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת
ח"כ שלמה קרעי, הליכוד. בוקר טוב דרום, רדיו דרום, 25.4.22 / צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת

גל הפיגועים הנוכחי, שאת חלקם ביצעו אזרחי ישראל, הביא להאשמות קשות נגד הממשלה. ח"כ שלמה קרעי מהליכוד טען ברדיו דרום כי הישענות הקואליציה על קולות רע"ם לא מאפשרת לממשלה להתמודד עם הטרור. עוד הוסיף כי רע"ם "יושבים בכנסת בחסות הבג"ץ, שבג"ץ הוא איזשהו גוף שמאל קיצוני [...] ולא נותן למערכת הביטחון להרוס בתי מחבלים, לא נותן לשב"כ להרוס בתי מחבלים בישראל ולא לבצע מעצרים מינהליים של ערבים אזרחי ישראל שחשודים בטרור".

האם אכן בג"ץ מונע להשתמש בפרקטיקות של מעצרים מינהליים והריסת בתים בתוך הקו הירוק? ביקשנו מקרעי הפניה לפסיקות הרלוונטיות. פסיקות לא קיבלנו, אבל כן קיבלנו הפניה לשני מאמרים.

המאמר הראשון הוא של יוסי יהושע ב"ידיעות אחרונות" ממרץ האחרון, שם נכתב כי בשב"כ מלינים על רף הוכחות גבוה יותר במעצרים מינהליים לאזרחי ישראל, וכי בממשלה שקלו הריסת בתי מחבלים אזרחי ישראל, אך הדבר נזנח בעקבות חשש מקשיים משפטיים. המאמר השני הוא של נטעאל בנדל ב"הארץ", שעסק בהשפעת הרכב השופטים בבג"ץ על הכרעות בעניין הריסות בתים מחוץ לקו הירוק, אך לא עולה משם איסור קטגורי.

אבל הקשיים המשפטיים לא חייבים לנבוע דווקא מבג"ץ. כבר הראינו בכתבה קודמת כי בג"ץ כמעט שלא פוסל צווי מעצר מינהלי בשטחי יהודה ושומרון, אבל מה קורה בתוך הקו הירוק? הסמכות לבצע מעצרים מינהליים בתוך שטחי ישראל הריבונית נובעת מחוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) מ-1979. החוק מאפשר לשר הביטחון לחתום על צו מעצר מינהלי שתוקפו עד חצי שנה (עם אפשרות להארכה בחצי שנה כל פעם), בכפוף לכך שנשיא בית משפט מחוזי יאשר את הצו תוך 48 שעות.

אז חוק יש, אבל מה קורה בפועל? ב-2015 מרכז המחקר והמידע של הכנסת מצא שבעשר השנים שלפני כן נעצרו במעצרים מינהליים 56 לא יהודים שאינם מהשטחים או מזרח ירושלים, וכמו 35 יהודים. מעט ביחס לקרוב ל-4,600 פלסטינים שנעצרו באותה תקופה, אבל נראה כי הפרקטיקה בשימוש גם בקו הירוק.

אבל מה קרה מאז? בדקנו ערעורי מעצרים מינהליים (עמ"מ) לבית המשפט העליון מ-2017 ועד היום, כשסיננו החוצה מקרים בהם היה ברור שמדובר בתושבי מזרח ירושלים, עזה או שהיה חשד שמדובר ביהודים (ייתכן שבגלל חוסר באינפורמציה לגבי העצורים, כן נכנסו פנימה גם תושבי מזרח ירושלים). נשארנו עם 16 פסיקות, מתוכן העליון לא קיבל אף ערעור על מעצר מינהלי, למעט אחד. שם זו הייתה המדינה שערערה לאחר שהמחוזי סירב לאשר את הצו, והעליון סיפק את האישור.

זה לא אומר שאין רף משפטי גבוה יותר כשזה מגיע למעצרים מינהליים בתוך ישראל הריבונית. מחקר של פרופ' שירי קרבס מ-2012, שחקר את הטיפול של העליון במעצרים מינהליים, מצא כי 30% מהערעורים בין 2000 ל-2010 התקבלו, לעומת פחות מ-1% מהעתירות נגד צווים מינהליים של פלסטינים. כמו כן, כך המחקר, לרוב אזרחים נעצרים לתקופה קצרה יותר.

ומה לגבי הריסת בתים? הסמכות לעשות כן ניתנת מתוקף תקנה 119 לתקנות ההגנה (שעת חירום) מ-1945, לפיה "רשאי המפקד הצבאי להחריב את הבית או את המבנה או כל דבר הנמצא בבית, במבנה, בקרקע או עליהם", במקרה שמי מתושבי הבית עבר "עבירה שבה כרוכות אלימות או הטלת אימה".

כפי שהסביר לנו אל"ם (מיל') ד"ר לירון ליבמן, עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, בגלל שמדובר בפקודה מנדטורית, היא חלה בכל שטח המנדט, ובכלל זה גם בתחומי הקו הירוק. לדבריו, היישום של התקנה הזו דווקא קשה יותר מחוץ לקו הירוק, שכן שם חלים דיני כיבוש ומלחמה בינלאומיים, שאוסרים על ענישה קולקטיבית.

ומה בג"ץ אומר בעניין? לא הייתה לו הזדמנות. ד"ר ליבמן והאגודה לזכויות האזרח הפנו אותנו לבג"ץ 5376/16, בו עתרה משפחתו של מוחמד אבו-ח'דיר בדרישה להרוס את הבתים של רוצחי מוחמד, יהודים כולם. המדינה השיבה לבג"ץ כי המדינה נמנעת משימוש בפרקטיקה של הריסת בתים של אזרחי ישראל, יהודים או ערבים. "בסוף בג"ץ יכול לדון בעתירות אחרי שיש החלטה של המפקד הצבאי", מסביר ד"ר ליבמן. "כדי שתהיה עתירה, קודם כל המדינה צריכה להחליט שהיא רוצה להרוס".

בשורה התחתונה: דבריו של קרעי לא נכונים ברובם. ישראל עושה שימוש במעצרים מינהליים גם על אזרחים ישראלים, והעליון לרוב דוחה ערעורים בעניין (אך נוטה לקבל אותם יותר מאשר עתירות על מעצרי פלסטינים). המדינה לא מבקשת לבצע הריסת בתים של אזרחים ישראלים, כך שלא הייתה לבג"ץ ההזדמנות לדון בעניין. כן ישנם דיווחים על קשיים משפטיים להשתמש בפרקטיקות אלה על אזרחי ישראל.

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: שלמה קרעי
מפלגה: הליכוד
תוכנית: בוקר טוב דרום, רדיו דרום
תאריך: 25.4.22
ציטוט: "בג"ץ [...] לא נותן לשב"כ להרוס בתי מחבלים בישראל ולא לבצע מעצרים מנהליים של ערבים אזרחי ישראל"
ציון: לא נכון ברובו

על רקע גל הפיגועים, שבחלקם המחבלים היו ערבים אזרחי ישראל, התראיין ח"כ שלמה קרעי לרדיו דרום. קרעי האשים את בכך את הממשלה, שנשענת על קואליציה בהשתתפות רע"ם, אותה קרעי כינה "תומכי טרור". המראיין דוד יוסוב שאל אם נתניהו יימנע מהקמת ממשלה שתישען על קולותיה של רע"ם. קרעי השיב: "תראה, מה השאלה בכלל? אתה רואה מה קרה בעשרת החודשים האחרונים, שמדינת ישראל נשענה על תומכי טרור, שממשלת ישראל נשענה על תומכי טרור, ותראה איזה גל טרור, תראה איך הטרור חזר לרחובות. זה בלתי נתפש. האנשים האלה בכלל יושבים בכנסת בחסות הבג"ץ, שבג"ץ הוא איזשהו גוף שמאל קיצוני, ועם מדיניות של מרצ ושמאלה מכך, ולא נותן למערכת הביטחון להרוס בתי מחבלים, לא נותן לשב"כ להרוס בתי מחבלים בישראל ולא לבצע מעצרים מנהליים של ערבים אזרחי ישראל שחשודים בטרור, והדבר הזה הוא… הם יושבים בכנסת בגלל בג"ץ".

מטעם קרעי לא הפנו אותנו לפסיקה בה בג"ץ אסר על מעצרים מנהליים או הריסת בתים של אזרחים ישראלים. עם זאת, כן הפנו אותנו לקטעי עיתונות שמראים על אתגר משפטי לפעול באופן הזה. אחד מהקטעים היה טור של יוסי יהושע ב"ידיעות אחרונות", בו נכתב: "בשירות [הביטחון הכללי] מבינים ומודים בכישלון אבל טוענים שידיהם קשורות ביחס לערביי ישראל לעומת הטיפול בטרור מחבלים מיהודה ושומרון. הם מסבירים שהראיות שנדרשות מהם להציג במעצרים מנהליים לאזרחים עם תעודת זהות כחולה הן ברף גבוה משמעותית, וכי מערכת המשפט סלחנית לגביהם. אתמול הציעו אנשי השב"כ לבחון את סוגיית הריסת הבתים של המחבלים הישראלים, אולם כשהנושא עלה לדיון בהערכת המצב שערכו ראש הממשלה בנט ושר הביטחון בני גנץ - הם הביעו התנגדות למהלך בטענה כי הוא עלול להביא להבערת השטח, והעריכו כי הצעד ייתקל בקשיים משפטיים".

הקטע השני הוא מאמר של נטעאל בנדל ב"הארץ" מ-2020, שעיסוקו היחס של בג"ץ להריסת בתים בשטחים. המאמר מראה שהסיכוי שבג"ץ יקבל עתירה נגד הריסת בתים תלוי מאוד בזהות השופטים בהרכב, ושיש כאלו שמתנגדים לפרקטיקה באופן עקרוני. עם זאת, גם שם נכתב על פסיקה שמנעה הריסה ספציפית שהשופטים "לא סטו מהקביעה העקרונית של בג"ץ בסוגיה, המאפשרת הריסת בתי מחבלים". ובכל מקרה, מדובר בהריסת בתים בשטחי יהודה ושומרון, ולא בתוך הקו הירוק.

בתוך תחומי הקו הירוק, הסמכות לבצע מעצר מנהלי נמצאת בחוק סמכויות שעת חירום (מעצרים) מ-1979. סעיף 2(א) לחוק קובע: "היה לשר הבטחון יסוד סביר להניח שטעמי בטחון המדינה או בטחון הציבור מחייבים שאדם פלוני יוחזק במעצר, רשאי הוא, בצו בחתימת ידו, להורות על מעצרו של האדם לתקופה שתצויין בצו ושלא תעלה על שישה חודשים". סעיף 2(ב) קובע ששר הביטחון רשאי "להורות מפעם לפעם על הארכת תקפו של צו המעצר המקורי לתקופה שלא תעלה על שישה חודשים". סעיף 4(א) קובע: "נעצר אדם על פי צו שר הבטחון לפי חוק זה, יובא תוך 48 שעות ממעצרו, ואם היה בתכוף לפני כן במעצר על פי צו ראש המטה הכללי - תוך 48 שעות ממעצרו לפי צו ראש המטה הכללי, לפני נשיא בית משפט מחוזי והנשיא רשאי לאשר את צו המעצר, לבטלו או לקצר את תקופת המעצר שבו; לא הובא העציר לפני הנשיא ולא הוחל בדיון לפניו תוך 48 השעות כאמור, ישוחרר העציר, זולת אם קיימת עילה אחרת למעצרו לפי כל דין". סעיף 7 מאפשר ערעור על קביעת המחוזי, שתידון בבית המשפט העליון. כלומר, שר הביטחון רשאי, במקרה של סכנה לביטחון המדינה, להורות על מעצר לשישה חודשים, שניתן להאריך בכל פעם. מי שצריך לאשר את המעצר הוא בית משפט מחוזי, וניתן לערער על החלטתו לבית המשפט העליון. יש לציין שסעיף 1 לחוק קובע שהחוק בתוקף רק כשמוכרז מצב חירום, אבל ישראל מחדשת את ההכרזה על מצב החירום מדיי שנה.

כבר הראינו בכתבה אחרת שבכל מה שנוגע למתרחש מחוץ לקו הירוק, בג"ץ כמעט תמיד מאשר את המעצרים המנהליים במקרה שעותרים נגד הצו. עם זאת, אז מדובר לרוב בפלסטינים, או במתנחלים. עם זאת, ניתן לבודד מבין פסיקות בית המשפט העליון את אלו שניתנו לגבי צווי מעצר בתוך הקו הירוק: בזמן שניסיונות לערער על הצווים האלו למעצרים שנעשו בשטחים הם עתירות לבג"ץ נגד פסיקות בתי המשפט הצבאיים, בתוך הקו הירוק מדובר בערעור על פסיקות בתי המשפט המחוזיים.

בחנו פסיקות והחלטות של בית המשפט העליון בערעורי מעצרים מנהליים (עמ"מ) מאז 2017, כדי לקבל תמונת מצב על חמש השנים האחרונות. עשינו סינון של פסיקות והחלטות בהן היה ברור שהעצירים הם יהודים (שעליהם קרעי לא דיבר) ותושבי מזרח ירושלים (להם אין אזרחות אלא תושבות בלבד, בעוד קרעי דיבר על אזרחים). עם זאת, ייתכן שבחלק מהפסיקות היה מדובר בתושבי מזרח ירושלים והדבר לא צוין בפסיקות.

הדבר השאיר אותנו עם 16 פסיקות והחלטות מסוג זה: עמ"מ 1716/17, עמ"מ 1937/17, עמ"מ 2769/17, עמ"מ 5372/17, עמ"מ 6624/17, עמ"מ 7677/17, עמ"מ 3672/18, עמ"מ 7517/18, עמ"מ 5095/20, עמ"מ 8810/20, עמ"מ 4540/21, עמ"מ 4489/20, עמ"מ 4469/21, עמ"מ 4446/21, עמ"מ 7088/21 ועמ"מ 7633/21.

ראשית, עצם קיומם של הערעורים הרבים מראה שנעשה בפרקטיקה הזו שימוש גם בתוך הקו הירוק (גם אם לא באותה תדירות כמו מחוצה לו), מה שעשוי להצביע על כך שאין פסילה קטגורית. ראיה נוספת לכך יכולה להימצא בתוך פסקי הדין. רק בפסיקה אחת מאלו שנבחנו הוחלט לקבל את הערעור, ובמקרה הזה המדינה ערערה על החלטת בית המשפט המחוזי שלא לאשר צווי מעצר מנהליים, ובית המשפט העליון אישר אותם במקום. בהחלטה אחרת, בה הערעור נמשך, השופט עופר גרוסקופף אמר שאמנם הראיות שראה תומכות במעצר המנהלי, אך שבדיון על חידוש הצו יהיה מקום לבחון הגבלות מקלות יותר ממעצר מנהלי. בכל שאר הפעמים הערעור נדחה, כשבחלק מהמקרים הוא קוצר במספר ימים. כלומר, לא רק שבג"ץ לא פסל קטגורית את השימוש במעצרים מנהליים על אזרחים, אלא הוא גם דוחה את הניסיונות לערער על צווים כאלו.

כמובן, אין בכך כדי לקבוע שערעורים לא מתקבלים כלל, שכן לפי מחקר של פרופ' שירי קרבס מאוניברסיטת דיקין (אוסטרליה), שנכתב ב-2012 ובחן ביקורת שיפוטית של בית המשפט העליון על מעצרים מנהליים בעשור שבין 2000 ל-2010, כ-30% מהערעורים על מעצרים מנהליים בתוך הקו הירוק מתקבלים (לעומת פחות מ-1% מהעתירות נגד מעצרים מנהליים בשטחים). כלומר, זה נכון שהביקורת השיפוטית של בית המשפט העליון יותר נוקשה כלפי מעצרים מנהליים שמבוצעים בתוך הקו הירוק, אבל עדיין ברוב הזמן היא מאפשרת את המעצרים המנהליים. המחקר גם מציין שלרוב אזרחים מוחזקים במעצר לתקופה קצרה יותר. ייתכן שחלק מהערעורים שכן התקבלו הם בערעורים שלא עברו את הסינון הראשוני. בכל מקרה, הדבר מראה שברוב המקרים בית המשפט העליון לא הופך בקשה לצווים מנהליים לאזרחי ישראל.

לפי דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ"מ) מ-2015, בנובמבר אותה שנה היו שישה עצורים מנהליים לא יהודים שלא הגיעו מיהודה ושומרון או ממזרח ירושלים (וכמו כן ארבעה יהודים). לפי הדוח, בין ינואר 2005 לנובמבר 2015 נעצרו בסך הכל 56 לא יהודים מאזורים אלו (ו-35 יהודים). כלומר, עולה מכך שמדיי פעם בפעם המדינה עוצרת במעצר מנהלי גם ערבים אזרחי ישראל. לא ברור כמה מהם ערערו לעליון, והפסיקות לא תמיד כוללות מידע שמאפשר לדעת מתי מדובר באזרחים ישראלים.

יש צורך לציין שתי נקודות עיוורות בעניין. ראשית, אנחנו לא יודעים על מקרים בהם המדינה החליטה מראש שלא לבצע מעצר מנהלי בגלל חשש שבית המשפט לא יאשר את הצו, כפי שנטען בטור של יהושע. שנית, המקורות הזמינים לא אפשרו לדעת בכמה מקרים בתי המשפט המחוזיים לא אישרו את הצו. עם זאת, אנחנו יודעים שנעשה בפרקטיקה שימוש, ושבית המשפט העליון נתן אישור לצווים לאחר שבית המשפט המחוזי סירב לאשר אותם. לכן, אין בכך כדי להצדיק את הטענות של קרעי כלפי בג"ץ עצמו.

האפשרות להרוס בתי מחבלים ניתנת בתקנה 119 לתקנות ההגנה (שעת חירום) מ-1945, שקובעת כך: "מפקד צבאי רשאי להורות בצו שיוחרמו לזכות ממשלת ישראל כל בית, מבנה או קרקע, שיש לו טעם לחשוד בהם שמהם נורה כל כלי יריה שלא כחוק, או שמהם נזרקו, פוצצו, התפוצצו או נורו באופן אחר פצצה, רימון-יד או כל חפץ נפיץ או מבעיר שלא כחוק, או כל בית, מבנה או קרקע השכונים בכל שטח, עיר, כפר, שכונה או רחוב, שבהם נוכח לדעת כי תושביהם, או מקצת מתושביהם, עברו, או ניסו לעבור, או חיזקו את ידי העוברים, או היו שותפים שלאחר מעשה לעוברים עבירה על התקנות האלה, עבירה שבה כרוכות אלימות או הטלת אימה או עבירה שעליה נדונים בבית-משפט צבאי; ומשהוחרמו כל בית או מבנה או קרקע כנ"ל, רשאי המפקד הצבאי להחריב את הבית או את המבנה או כל דבר הנמצא בבית, במבנה, בקרקע או עליהם. מקום שכל בית, מבנה או קרקע הוחרמו לפי צו מאת מפקד צבאי כאמור לעיל, רשאי שר הבטחון בכל זמן, בצו, למחול על ההחרמה כולה או מקצתה ואז תקומנה שנית, כדי מידת אותה מחילה, הבעלות על הבית, המבנה או הקרקע וכל טובות הנאה או זכויות-שימוש, בבית, במבנה או בקרקע או עליהם, לקנין בני-אדם שהיו זכאים בהם אילולא ניתן צו ההחרמה וכל שעבודים על הבית, המבנה או הקרקע, יחזרו לתקפם לטובת בני-האדם שהיו זכאים בהם אילולא ניתן צו ההחרמה".

למרות שהסמכות בתקנה 119 היא של המפקד הצבאי, לא מדובר בתקנה שיכולה לשמש בשטחים בלבד. כפי שהסביר לנו אל"ם (מיל') ד״ר לירון ליבמן, עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, בגלל שמדובר בפקודה מנדטורית היא חלה בכל שטח המנדט, ובכלל זה גם בתחומי הקו הירוק. לדבריו, היישום של התקנה הזו דווקא קשה יותר מחוץ לקו הירוק, שכן שם חלים דיני כיבוש ומלחמה בינלאומיים, שאוסרים על ענישה קולקטיבית.

לפי מה שמסרו לנו באגודה לזכויות האזרח בישראל, המדינה לא ביקשה להרוס בתים של אזרחים ישראלים מתוקף תקנה זו. גם האגודה וגם ליבמן הפנו אותנו לבג"ץ 5376/16, במסגרתו ביקשה משפחתו של מוחמד אבו-ח'דיר, שנרצח על-ידי יהודים ב-2014, להרוס את ביתם של הרוצחים כחלק מתקנה זו. בג"ץ דחה את הדרישה הזו, בטענה שהריסת בתים היא אמצעי הרתעתי ולא ענישתי, ושאין צורך להרתיע את הציבור היהודי. בפסיקה צוינה גם עמדת שר הביטחון: "מבהירה המדינה, כי באשר למעשי טרור מידי יהודים, סבור שר הביטחון כי 'היקפי הטרור; חומרתו; והיעדר התמיכה הסביבתית במעשים... אינם מצדיקים שימוש בתקנה 119, וזאת מטעמי מידתיות'. עיקרון זה יפה, לשיטת השר, גם ביחס לערביי ישראל שאינם תושבי מזרח ירושלים, ומשכך, לטענתו, נמנע מהפעלת התקנה נגד בתיהם של ערביי ישראל שאינם מתגוררים במזרח ירושלים, חרף פיגועים מצדם על רקע לאומני. [...] לשיטת השר, יש להמשיך במאמץ למיגור הטרור מצד יהודים ומצד ערביי ישראל שאינם תושבי מזרח ירושלים, באמצעות הדין הפלילי ונקיטת צעדים מינהליים כנגד מחבלים פוטנציאליים".

בהמשך אותה פסיקה ניתנות גם דוגמאות: "בהתאם למדיניות זו, גם במקרים שבהם ערבים ישראלים היו מעורבים בפעילות טרור על רקע אידיאולוגיה לאומנית - דוגמת פיגוע בתל אביב בחודש ינואר 2016, בו נרצחו שלושה בני אדם; פיגוע בחודש אוקטובר 2015 שבמהלכו נהרגו שני [בני] אדם; ופיגועים נוספים בתוך אותה תקופה קצרה יחסית - נמנעה המדינה מהפעלת הסמכות בעניינם. מדיניותו של משיב 1 אינה מפלה אפוא בין יהודים לערבים ככאלה. מדובר במדיניות המשקללת את אינטרס ההרתעה עם הקושי שמעוררת החרמת בית והריסתו - ונמנעת מצעד זה, כלפי בתי מחבלים יהודים או ערבים, במצבים שבהם הוא אינו הכרחי".

"בסוף בג"ץ יכול לדון בעתירות אחרי שיש החלטה של המפקד הצבאי", מסביר ד"ר ליבמן. "כדי שתהיה עתירה, קודם כל המדינה צריכה להחליט שהיא רוצה להרוס". ייתכן שאם תהיה החלטה כזו היא תעמוד בפני אתגרים משפטיים, כפי שעולה מקטעי העיתונות שקרעי שלח לנו, אבל נכון להיום בפני בג"ץ לא עמדה הזדמנות לאסור במפורש על הרס בתים של אזרחים ישראלים, ערבים או יהודים.

לסיכום, בג"ץ לא מונע מעצרים מנהליים של אזרחים ישראלים, יהודים או ערבים, וברוב המקרים דוחה ערעורים על מתן צו כזה. עם זאת, הוא כן נוטה לקבל יותר ערעורים בעניינם של אזרחי ישראל מאשר של פלסטינים. כמו כן, המדינה עד כה נמנעה מהרס בתי מחבלים בעלי אזרחות ישראלית, יהודים או ערבים, ולכן לבג"ץ לא הייתה אפשרות לפסוק בנושא, בטח שלא באופן קטגורי. עם זאת, ישנם דיווחים שמעידים על קשיים משפטיים אפשריים. לכן דבריו של קרעי לא נכונים ברובם.

תחקיר: אוריה בר-מאיר

צרו איתנו קשר *5988