במלחמת לבנון השנייה הייעוץ המשפטי אסר על פגיעה בתשתיות?

מדוע במלחמת לבנון השנייה לא הותקפו יעדים כמו מתקני חשמל? כי הדרג המדיני סירב • המשרוקית של גלובס

ישראל כ''ץ, הליכוד (הפטריוטים, ערוץ 14, 14.11.23) / צילום: אמיל סלמן-הארץ
ישראל כ''ץ, הליכוד (הפטריוטים, ערוץ 14, 14.11.23) / צילום: אמיל סלמן-הארץ

להגדרות הציונים לחצו כאן

נכון- ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו- ההצהרה נכונה ברובה אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון- חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו- חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעייה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון- ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס- לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלו גם לא נאספים
ללא ציון- המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

המלחמה בעזה, שמערבת ארגון טרור ותשתיות אזרחיות, מעלה שוב ושוב את השאלה במה ישראל פוגעת ובמה לא, ומי אחראי לכך. גם השר ישראל כ"ץ נדרש לנושא הזה - וכפי שהבחינו גם בעמוד "בודקים" ברשת איקס - בראיון בערוץ 14 הוא ערך השוואה בין המלחמה הנוכחית לבין מלחמת לבנון השנייה. "הפעם, אני חייב לומר לזכותה של היועצת המשפטית והצוות שלה, (אין) שום מגבלות… בניגוד למלחמת לבנון השנייה שאסרו עלינו לפגוע בתשתית לבנונית - הפעם הכול מותר". כלומר, מדבריו של כ"ץ מבין הצופה הסביר כי מי ש"אסר" לפגוע בתשתיות ב־2006 הוא הייעוץ המשפטי. האם זה נכון?

דוח ועדת וינוגרד שחקר את המלחמה עסק בסוגיה הזאת לא מעט. מהדוח אכן עולה כי הדרג הצבאי ביקש לפגוע ביעדים מסוימים ולא קיבל לכך אישור. כך, למשל, בעמוד 89 בדוח הביניים מתואר כיצד ב־12 ביולי, היום בו החלה המלחמה, ביקש הרמטכ"ל דן חלוץ לפגוע בתשתיות אזרחיות, תוך שהוא ממליץ על "התקפה של מתקני החשמל בלבנון". אלא שעל פי הדוח, מי שבלם זאת אז היה ראש הממשלה, אהוד אולמרט, שהסביר כי "בזירה הבינ"ל (תהיה) תמיכה גדולה בפעולה, כל עוד לא תהיה פגיעה במתקני חשמל". כלומר, מי שבלם לפחות באותו מועד את הפגיעה בתשתיות היה הדרג המדיני. האם גם לייעוץ המשפטי היה בכך חלק? כשדנים בנושא בהיבט המשפטי יש להבחין בין תשתיות אזרחיות שמשמשות באופן מובהק את ארגון הטרור, לבין אלו המכונות "תשתיות דואליות", המשרתות בעיקר את האוכלוסייה האזרחית (ורק באופן חלקי את ארגון הטרור). תשתיות מהסוג הראשון, שמהוות מטרה צבאית על פי הדין הבינלאומי, אכן הופצצו במהלך המלחמה. כך, למשל, על פי אתר צה"ל, "ב־13 ביולי תקף חיל האוויר את נמל התעופה של בירות, גשרים, צירים ויעדי חיזבאללה". תשתיות מהסוג השני (כמו מתקני החשמל שהוזכרו) אכן מהוות עניין מורכב יותר גם מן הבחינה המשפטית. אולם מהדוח עולה בצורה חד משמעית כי העניין ממילא נבלם על ידי הדרג המדיני. "ראוי לציין כי ההחלטה בנושא זה (פעולה נגד תשתיות לבנוניות) התקבלה על סמך שיקולים מדיניים, ולא היה צורך לדון בשאלה המשפטית…", נכתב בפרק המסקנות של דוח הביניים.

זה, אגב, לא אומר כי לייעוץ המשפטי לא הייתה מעורבות גבוהה במיוחד במלחמת לבנון השנייה. "אין ספק ש(זו) הייתה המלחמה המשפטית ביותר בתולדות מדינת ישראל, ואולי בכלל", אמר היועמ"ש מני מזוז, בעדות שנתן בפני הוועדה, אך הזכיר כי הדבר נעשה לבקשת הדרג המדיני והצבאי. גם חברי הוועדה עצמה התייחסו לכך, ותהו בדוח האם "רמה מוגברת כזו של ייעוץ משפטי בזמן אמת היא אכן רצויה".

מטעמו של כ"ץ נמסר כי "השר דייק בכל מילה שאמר. בתחילה שיבח את הייעוץ המשפטי שמאפשר לעשות בעזה כל דבר נדרש במסגרת דיני המלחמה (בין היתר, בלי הקש בגג, פגיעה סביבתית כוללת בבניינים שבהם שוהה מבוקש, פינוי צירי התקדמות מבניינים שמסכנים את הכוחות וכו') וציין שזה בניגוד למלחמת לבנון השנייה, שבה נמנעה פגיעה בתשתיות לבנוניות (דואליות וכו'). המילה 'בניגוד' לא התייחסה לייעוץ המשפטי במלחמת לבנון השנייה, אלא למדיניות ולתוצאה (שנגזרה מדרישה אמריקאית). אחרי שהמבקרים לא הבינו, הם גם נחפזו והשמיצו באופן הגובל בדיבה. לגבי מלחמת לבנון, מי שטוען שלא הייתה מדיניות של הימנעות מפגיעה בתשתיות לבנוניות, טועה לחלוטין. אפילו ראש הממשלה דאז אולמרט מודה בכך, אבל טוען שזו הייתה החלטה שלו, ולא כתוצאה מלחץ אמריקאי".

בשורה התחתונה: דבריו של כ"ץ לא נכונים. המלצות הדרג הצבאי לפגיעה בתשתיות לבנוניות כמו מתקני חשמל נדחתה על ידי הדרג המדיני משיקולים מדיניים, ולכן כלל לא הגיעה לבחינה משפטית. במהלך המלחמה כן הותקפו תשתיות אזרחיות מסוימות - כמו שדה תעופה וגשרים - ששירתו באופן מובהק את חיזבאללה.

תחקיר: אביה שקלאר־חמו

שם: ישראל כ"ץ

מפלגה: הליכוד

פלטפורמה: ערוץ 14

ציטוט: "הפעם, לזכות היועמ"שית אין מגבלות... בניגוד ללבנון השנייה, (שם) אסרו על פגיעה בתשתיות"

תאריך: 14.11.23

ציון: לא נכון

המערכה הנוכחית בעזה כוללת בתוכה פגיעות משמעותיות במבנים ותשתיות של חמאס, שכידוע לא פעם נמצאים בלב מבנים אזרחיים. לדברי שר האנרגיה ישראל כ"ץ, את השינוי המשמעותי ניתן לייחס גם ליועצת המשפטית לממשלה גלי בהרב מאירה. "הפעם, אני חייב לומר לזכותה של היועצת המשפטית והצוות שלה (אין) שום מגבלות. הכול בהתאם לדיני המלחמה -(אבל) שום מגבלות", שיבח אותה השר בתוכנית הפטריוטים בערוץ 14, תוך שהוא עורך השוואה לחזית אחרת: "בניגוד למלחמת לבנון השנייה שאסרו עלינו לפגוע בתשתית לבנונית - הפעם הכול מותר".

האם בלבנון השנייה היועץ המשפטי לממשלה אכן הגביל את המערכה באופן שכזה? בדקנו.

פגיעה בתשתיות אזרחיות היא אחת מהסוגיות המרכזיות שעומדות בלב המשפט הבין-לאומי ההומניטרי, המעצב את הכללים בסכסוכים מזוינים. כפי שמוסבר באתר האגודה לזכויות האזרח, אחד העקרונות הבסיסיים בדין הבינלאומי הוא עקרון ההבחנה, לפיו יש להבחין בין מטרה צבאית לגיטימית, אותה מותר לתקוף בזמן מלחמה, לבין פגיעה באוכלוסייה ורכוש אזרחי.

כ"ץ אמנם ערך השוואה בין עזה ללבנון, אך יש לציין כי הסוגיה המשפטית המתעוררת בכל אחת מהחזיתות שונה, שכן בעוד בלבנון מכהנת ממשלה הנפרדת מארגון חיזבאללה, בעזה כידוע השלטון נמצא בידי חמאס, ולכן השתיות אזרחיות רבות משרתות אותו ללחימה ונחשבות כיעד תקיפה לגיטימי.

אלא שבמלחמת לבנון השנייה, ובדומה לארגוני טרור נוספים, חיזבאללה פעל מתוך מוקדי אוכלוסייה אזרחית, כפי שגם עולה בפרק 14 בדו"ח וינוגרד המלא שהתפרסם בינואר 2008: "היכולת של ישראל לפגוע בחיזבאללה ובלוחמיו באופן ממוקד וישיר הייתה מאוד מוגבלת, שכן לחזבאללה לא היו כמעט מוקדי פגיעות קבועים כגון בסיסים ומפקדות גלויים, ופעיליו היו ספק לוחמים ספק אזרחים, ומכל מקום הם פעלו במקרים רבים מתוך האוכלוסייה האזרחית ומתוך שטחים בנויים... יתר על כן, חלק מכלי התקיפה של חיזבאללה הוסתרו במתכוון בבתי מגורים ואף במקומות תפילה".

באותו הפרק נכתב כי בעוד ש"בכל תקופת המלחמה לא עשה צבא לבנון כל ניסיון לשבש או להגביל את פעולתו הצבאית של חיזבאללה כלפי ישראל מתחום לבנון… ישראל עצמה צמצמה את פגיעתה במוקדי כוח ובתשתיות שלא זוהו ישירות עם חיזבאללה ועם יכולת הלחימה שלו".

הבחירה לצמצם את הפגיעה בתשתיות לבנוניות היא זו שאמנם התקבלה בסופו של דבר, אך כפי שעולה בחלקים שונים בדו"ח, המלצות הדרג הצבאי היו דווקא שונות. כך למשל, בפרק התשיעי לדו"ח, בחלק שסקר את פעילות חיל האוויר, נכתב כי "כזכור, במהלך המלחמה כולה היה דיון לגבי השאלה עד כמה היה נכון לפעול נגד יעדים לבנוניים, כולל תשתיות עיקריות, במטרה להביא להפעלת אחריות מדינתית והתערבות בינלאומית שצמרת צה"ל סברה שתפעל לטובת מימוש יעדי המלחמה של ישראל". אלא ש"ההחלטה של הדרג המדיני הייתה להתרכז בעיקר ביעדי חזבאללה, ולצמצם את הפגיעה ביעדים לבנוניים כך שייפגעו רק יעדים שהייתה להם משמעות ישירה למלחמה, וזאת בלי לפגוע בעיקר התשתית של לבנון".

אז הדרג המדיני, בניגוד לצמרת צה"ל, נקט גישה שמצמצמת את הפגיעה ביעדים לבנוניים, אבל עד כמה היה מעורב בהחלטה הייעוץ המשפטי לממשלה?

כאן צריך להבחין בין תשתיות אזרחיות שמשמשות באופן מובהק את יעדי ארגון הטרור, ולכן מהוות מטרה צבאית על פי הדין הבינלאומי, לבין אלו המכונות בהגה הצבאית "תשתיות דואליות", המשרתות בעיקר את האוכלוסייה האזרחית, ובאופן חלקי בלבד גם את האויב. כך או אחרת, כל פגיעה בתשתיות אזרחיות כפופה לכללים כמו עקרון ההבחנה והמידתיות.

תשתיות מן הסוג הראשון, בשל היותן יעד צבאי, אכן הופצצו במהלך המלחמה. כך למשל מצוין בפרק התשיעי לדו"ח כי "חיל האוויר תקף בדרכים או בגשרים, כאשר מטרה עיקרית בפגיעה הייתה למנוע העברת אנשים וציוד מסוריה לחזבאללה". גם בעמוד של אתר צה"ל הסוקר את המלחמה נכתב כי "במהלך ה-13 ביולי תקף חיל האוויר את נמל התעופה של בירות, גשרים, צירים ויעדי חיזבאללה. חיל הים תקף מספר יעדים מהים והטיל סגר על חופי לבנון".

תשתיות מהסוג השני אכן מהוות סוגיה משפטית יותר מורכבת, וכפי שציינו קודם לכן, המלצת הדרג הצבאי הייתה לתקוף גם תשתיות לבנוניות כאלו. אלא שכפי שעולה במפורש מדו"ח וינוגרד החלקי שהתפרסם ב-2017, דחייתן על ידי הדרג המדיני לא נבעה משיקולים משפטיים: כך למשל בעמ' 89 לדו"ח מתוארת הערכת מצב מטכ"לית שנערכה ב-12 ביולי, היום בו נחטפו אלדד רגב ואהוד גולדווסר, והחלה המערכה. הערכת המצב נערכה בהשתתפות ראש הממשלה אהוד אולמרט, ושר הביטחון עמיר פרץ בפיקוד הצפון, ומתיאורה עולה כי הרמטכ"ל דן חלוץ היה בעד לפגוע בתשתיות אזרחיות, וסימן זאת כיעד מרכזי, על מנת "להניע את ממשלת לבנון לנקוט עמדה", תוך שהוא ממליץ באופן ספציפי על "התקפה של מתקני החשמל בלבנון".

אלא שעל פי הדוח, באותה הערכת מצב "ראש הממשלה התמקד בתיאור ההיבט הבינ"ל של הפעולה. הוא הסביר שבזירה הבינ"ל היתה תמיכה גדולה בפעולה, כל עוד לא תהיה פגיעה במתקני חשמל". בהמשך היום, כך מצוין בדו"ח, בהתייעצות ביטחונית בנוכחות ראש הממשלה, שר הביטחון, הרמטכ"ל, ראש אמ"ן וראש אמ"ץ, "חזר ראש הממשלה על כך ש-'אין לנו מגבלה של זמן', כל עוד לא נפגע במתקני תשתיות לבנוניים".

בסופו של דבר, כך נכתב בפרק המסקנות של הדו"ח החלקי, "תכניות הצבא - והמלצותיו - לפעולה נגד תשתיות לבנוניות, למרות נטייה ראשונית, לא התקבלו, ולא אושרה התקפה על תשתיות חשמל לבנוניות". ובהערת שוליים למשפט זה אף צוין בפירוש שהנושא כלל לא עלה לבחינה משפטית: "ראוי לציין כי ההחלטה בנושא זה התקבלה על סמך שיקולים מדיניים ולא היה צורך לדון בשאלה המשפטית של הצדקת תקיפה מסוג זה".

זה כמובן לא אומר שהייעוץ המשפטי לממשלה לא היה מעורב במלחמה. אפילו ההיפך. בפרק 14 לדו"ח וינוגרד המלא, אשר עסק במשפט הבינלאומי, נכתב כי "בצומתי הכרעה קריטיים בדרג המדיני התבקשה נוכחותו - ולעתים אף אישורו מבחינה משפטית - של היועץ המשפטי לממשלה". וכן צוין כי "הפרקליט הצבאי הראשי (כמו בהתאמה היועץ המשפטי לממשלה) לא הסתפק בהוצאת הנחיות כלליות בכתב, אלא השתתף בישיבות המטכ"ל, ונציגיו התייצבו במפקדת הפיקוד, ובמקרים מסוימים ייעצו בזמן אמת גם למפקדי יחידות קטנות יותר".

בפרק, אף הביעו מחברי הדו"ח הסתייגות ממעורבות יתר: "חרף כל הדברים הללו בזכות הייעוץ המשפטי ה"צמוד", אנו מבקשים להעלות לדיון את השאלה, אם רמה מוגברת כזו של ייעוץ משפטי בזמן אמת היא אכן רצויה... אנו חוששים כי ההישענות המוגברת על ייעוץ משפטי במהלך פעולה צבאית עלולה לגרום להסטת האחריות מנבחרים וממפקדים אל יועצים, ועלולה לשבש הן את הטיב המהותי של ההחלטות והן את הפעילות המבצעית".

בעדות שנתן מזוז בפני חברי הועדה הוא פירט על מעורבותו וציין כי "אין ספק שמלחמת לבנון, הייתה המלחמה המשפטית ביותר בתולדות מדינת ישראל, ואולי בכלל. אבל התהליך הזה לא התחיל בלבנון 2006… היום בעצם הגענו למצב, שבא לידי ביטוי גם במלחמה, שבכל אחד ממוקדי קבלת ההחלטות הצבאיים, בכל פיקוד, בחי"א, בחיל הים, במטכ"ל, בפורום אישור מטרות, בפורום אישור גיחות - כמעט בכל פורום, או בלי כמעט, היה ליווי משפטי של הפרקליטות הצבאית". אלא שלדבריו, "הדרג המדיני והצבאי הוא זה שעומד על כך שהדרג המשפטי יהיה מעורה בהליכי ההחלטה. אני לא הזמנתי את עצמי לאף אחד מדיוני השבעה ולא הקבינט".

מטעם ישראל כ"ץ נמסר בתגובה כי "השר כ"ץ דייק בכל מילה שאמר. בתחילה שיבח את הייעוץ המשפטי שמאפשר לעשות בעזה כל דבר נדרש במסגרת דיני המלחמה (בין היתר, בלי הקש בגג, פגיעה סביבתית כוללת בבניינים שבהם שוהה מבוקש, פינוי צירי התקדמות מבניינים שמסכנים את הכוחות וכו') וציין שזה בניגוד למלחמת לבנון השנייה שבה נמנעה פגיעה בתשתיות לבנוניות (דואליות וכו'). המילה 'בניגוד' לא התייחסה לייעוץ המשפטי במלחמת לבנון השנייה, אלא למדיניות ולתוצאה (שנגזרה מדרישה אמריקאית). אחרי שהמבקרים לא הבינו, הם גם נחפזו והשמיצו באופן הגובל בדיבה.

לגבי מלחמת לבנון, מי שטוען שלא הייתה מדיניות של הימנעות מפגיעה בתשתיות לבנוניות, טועה לחלוטין. אפילו ראש הממשלה דאז אולמרט מודה בכך, אבל טוען שזו הייתה החלטה שלו, ולא כתוצאה מלחץ אמריקאי".

לסיכום: על אף שהייעוץ המשפטי לממשלה היה מאוד מעורב במלחמת לבנון השנייה, המלצות הדרג הצבאי לפגיעה בתשתיות לבנוניות כמו מתקני חשמל נדחתה על ידי הדרג המדיני משיקולים של מדיניות חוץ, ולכן כלל לא הגיעה לבחינה משפטית. במהלך המלחמה הותקפו תשתיות אזרחיות כמו שדה תעופה וגשרים, אשר שירתו באופן מובהק את כוחות החיזבאללה. לכן, דבריו של השר כ"ץ לא נכונים.