הממשלה לא הציגה עד כה את התקציב בכנסת. זו הפרת חוק יסוד?

בצל המלחמה, הממשלה עדכנה שוב את המועדים שנקבעו בחוק, ולא עמדה גם בהם • המשרוקית של גלובס

אביגדור ליברמן, ישראל ביתנו (הבוקר הזה, כאן ב', 30.1.24) / צילום: יוסי זמיר
אביגדור ליברמן, ישראל ביתנו (הבוקר הזה, כאן ב', 30.1.24) / צילום: יוסי זמיר

להגדרות הציונים לחצו כאן

נכון- ההצהרה נכונה ומדויקת
נכון ברובו- ההצהרה נכונה ברובה אך יש בה מרכיב שאינו נכון או אינו מדויק
חצי נכון- חלק מההצהרה נכון וחלקה שגוי, או שהיא אינה כוללת פרטים מהותיים שעשויים לשנות את משמעותה
לא נכון ברובו- חלק קטן מההצהרה נכון ורובה שגוי, או שהיא מחסירה פרטים יסודיים באופן היוצר הטעייה מהותית לגבי משמעותה
לא נכון- ההצהרה כלל אינה נכונה
מטעה - ההצהרה יוצרת מצג שווא או רושם שגוי, אף שהיא מתבססת על עובדות נכונות
כן, אבל - עובדה נכונה בפני עצמה, אך עובדות שלא צוינו עשויות להעמידה באור אחר. מומלץ לבחון את הדברים בפרספקטיבה רחבה יותר
לא מבוסס- לא קיימים נתונים עליהם ניתן לבצע קביעה פוזיטיבית לגבי נכונות הטענה, ואלו גם לא נאספים
ללא ציון- המצב העובדתי מורכב מכדי לתת לאמירה ציון מובהק. הסיבות האפשריות לכך יכולות להיות: התבטאות שאינה מובהקת מספיק וניתן לפרש אותה במספר צורות, מחלוקת בין מומחים, מתודולוגיות שונות שלא ניתן להכריע ביניהן ועוד

מתי יונח על שולחן הכנסת תקציב 2024 שעודכן בעקבות המלחמה? אביגדור ליברמן, יו"ר ישראל ביתנו, התייחס לכך בראיון בכאן ב', והזכיר את העניין הבא: "תקציב זה חוק יסוד, חוק יסוד: התקציב. עד 20 בינואר, הכי מאוחר, (היו אמורים) להגיש את התקציב. פשוט הממשלה מצפצפת על חוק יסוד". האם אלה אכן פני הדברים?

המשרוקית | האם תקציב 2024 שאושר בממשלה לא כולל העלאות מסים?
המשרוקית | האם תקציב הישיבות ל־2024 קוצץ ב־50% בעקבות המלחמה?
המשרוקית | ועדת הכנסת אישרה את ההדחה של עופר כסיף, האם זו הפעם הראשונה?

ראשיתו של הסיפור הזה היא עוד מלפני המלחמה. בממשלה רצו להעביר מעין "תקציב דו־שנתי" לשנים 2023־2024, ולצורך כך הכניסו שינוי בחוק יסוד: משק המדינה (ולא ב"חוק יסוד: התקציב", כפי שאמר ליברמן בטעות). התיקון קבע שבמקרים מסוימים הממשלה תוכל להביא לאישור הכנסת יחד עם התקציב הקרוב, גם תקציב לשנה שאחריו, אפילו אם יש יותר מחצי שנה עד תחילתה.

כך, התקציב ל־2024 הונח על שולחן הכנסת כבר במרץ 2023 (התיקונים שהזכרנו אושרו רק לאחר מכן). אלא שכדי שניתן יהיה לנהוג כך, הוכנסו מספר כללים או מנגנונים. כך, למשל, במקרה כזה יש לקבוע תקציב התאמות, כדי "לשמש את הממשלה לצורך התמודדות עם תרחישים המשפיעים על תקציב המדינה, אשר לא היו ידועים בעת הנחתו". את תקציב ההתאמות הזה מלווה דוח הפרשים, ובו, בין היתר, פירוט אם צפוי או לא צפוי הפרש גירעון. אם צפויים הפרשים יש להגיש עם הדוח גם תוכנית מאזנת. ומה שחשוב לעניינו הוא שהחוק נוקב גם בתאריכי הגשה קשיחים, שעד אליהם יש לבצע את המהלכים הללו.

דוח ההפרשים הוגש באיחור של יום

כל זה קרה, כאמור, לפני 7 באוקטובר. בעקבות המלחמה נאלצה הממשלה לשנות שוב את חוק היסוד, ואת המועדים שנקובים בו. השינוי, שאושר בדצמבר, קבע כי במקרה של "אירוע חריג ובלתי צפוי שיש לו השלכה פיסקלית משמעותית", הממשלה יכולה, באישור הכנסת ובהמלצת ועדת הכספים, לדחות את מועד הגשת דוח ההפרשים - ובאופן נגרר את כל מה שבא אחריו - בעד 50 יום.

הוכנסו גם "הקלות" נוספות, כך שבין היתר, התוכנית המאזנת - שבמקרה הנוכחי היא התקציב המתוקן - כבר לא צריכה להיות מוגשת יחד עם דוח ההפרשים. 50 ימי הדחייה שאושרו נספרים החל מ־31 בדצמבר, וכך הגענו ללוח הזמנים החדש: את התקציב עצמו יש לאשר בכנסת עד 19 בפברואר; לשם כך, יש להניח אותו על שולחנה 30 יום לפני כן - כלומר, עד 20 בינואר (כפי שציין ליברמן); ואת דוח ההפרשים היה צריך להגיש עד 21 בדצמבר (חודשיים לפני האישור הסופי של התקציב).

מה קרה בפועל? דוח ההפרשים הוגש, כך נראה, באיחור של יום, ב־22 בדצמבר. התקציב עצמו, כידוע, עדיין לא הונח על שולחן הכנסת, והאיחור עומד כבר על מספר דו ספרתי של ימים. מה ההסבר לאיחור הזה? ממשרד האוצר לא קיבלנו תגובה רשמית בעניין. על פי דיווחים שונים בתקשורת, סיבת העיכוב היא ניסיון של שר האוצר להכניס כספים קואליציוניים לבסיס התקציב.

בשורה התחתונה: דבריו של ליברמן נכונים. המועד האחרון להנחת התקציב על שולחן הכנסת היה 20 בינואר, דבר שאכן לא קרה עד לרגע זה. מועד זה נגזר מחוק יסוד: משק המדינה, שתוקן על ידי הממשלה גם לפני המלחמה, וגם אחריה.

תחקיר: אוריה בר־מאיר

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: אביגדור ליברמן

מפלגה: ישראל ביתנו

תוכנית: הבוקר הזה, כאן ב'

תאריך: 30.1.24

ציטוט: "עד 20 בינואר היו אמורים להגיש את התקציב… הממשלה מצפצפת על חוק יסוד"

ציון: נכון

יו"ר ישראל ביתנו אביגדור ליברמן התראיין לתכנית "הבוקר הזה" ברדיו כאן ב', והעביר ביקורת התנהלות הממשלה. אחת הנקודות שהעלה הייתה נושא תקציב המלחמה: "אתה יודע, תקציב זה חוק יסוד, חוק יסוד: התקציב. היו אמורים עד 20 לינואר, הכי מאוחר, להגיש את התקציב. פשוט הממשלה מצפצפת על חוק יסוד. עדיין התקציב לא הונח על שולחן הכנסת".

הסיבה למצב בו ישנו לוח זמנים כזה היא שני תיקונים לחוק יסוד: משק המדינה (ולא חוק יסוד: התקציב, שלא קיים. ייתכן שליברמן התבלבל עם חוק יסודות התקציב), שהעבירה הממשלה הנוכחית במהלך 2023. הראשון הוא תיקון מס' 13, שעבר ב-28 במאי 2023, כארבעה חודשים וחצי לפני פרוץ המלחמה. ראשית, התיקון תיקן את סעיף 3(ב)(1) כך שהממשלה יכולה להגיש הצעת חוק תקציב לכל המוקדם חצי שנה לפני תחילת שנת התקציב אליה הוא נוגע. הוספת סעיף 3(ב)(1)(ב)(2) סיפקה חריג לכך: במקרה בו הצעת חוק תקציב מסוימת מונחת לא לפני תחילת שנת התקציב אלא במהלכה - כפי שקרה עם תקציב 2023 בגלל בחירות 2022 - ניתן להניח יחד עם הצעת חוק תקציב זו גם הצעת חוק תקציב לשנת התקציב הבאה, גם אם יש יותר מחצי שנה עד תחילתה. הרקע היה הנחת הצעת חוק התקציב ל-2024 כבר ב-23 במרץ 2023, לצד הצעת חוק התקציב ל-2023 (התיקון לחוק היסוד, כאמור, עבר לאחר מכן).

אך התיקון קבע כללים למקרה בו אכן הצעת חוק תקציב מוגשת יותר מחצי שנה לפני תחילת שנת התקציב, באמצעות הוספת סעיף 3א1. שהרחבות והבהרות אליו נעשו באמצעות חוק ההתאמות הפיסקליות, התשפ"ג-2023 (ההסבר המובא כאן הוא סינרגיה של שני החוקים). לפי החוק, במקרה בו תקציב הוגש יותר מחצי שנה לפני תחילת שנת התקציב, יש לקבוע תקציב התאמות, שלא יעלה על 0.7% מההוצאה הממשלתית המותרת (לשנת 2024 הוא נקבע על 0.4%). זאת, כך נכתב בדברי ההסבר להצעת החוק, כדי "לשמש את הממשלה לצורך התמודדות עם תרחישים המשפיעים על תקציב המדינה, אשר לא היו ידועים בעת הנחת הצעת חוק התקציב על שולחן הכנסת".

בנוסף, ישנם כמה מכניזמים נוספים, שאמורים "לעטוף" את תקציב ההתאמות, להם יש גם דדליין לביצוע. הראשון שבהם הוא דוח הפרשים, שצריך להיות מוגש לכנסת בין ה-15 באוקטובר ל-1 בנובמבר שלפני תחילת שנת התקציב הרלוונטית (לענייננו, 2024), ובו פירוט אם צפוי או לא צפוי הפרש גירעון (הפרש בין תחזית הגירעון לבין הגירעון המותר בחוק) או הפרש הוצאות (ההפרש בין תחזית ההוצאות לשנת התקציב לבין תחזית ההוצאות). במקרה שצפויים הפרשים כאלו שתקציב ההתאמות לא מספיק כדי לכסות, יש להגיש יחד עם דוח ההפרשים גם תכנית מאזנת, בה הממשלה מפרטת אילו פעולות בכוונתה לבצע כדי לכסות על ההפרשים. את התכנית המאזנת יש לבצע במלואה עד ה-1 בדצמבר. אם זה לא קורה, הרי שעד אותו תאריך יש להביא לוועדת הכספים תכנית להפחתת הוצאות הממשלה (במקרה של הפרש גירעון) או להפחתת סעיפי הוצאה מחוק התקציב (במקרה של הפרש הוצאות), שניתן להסתכל עליהן כתכנית מאזנת בפני עצמה. ועדת הכספים יכולה להגיש הצעות לשינויים עד ה-15 בדצמבר. במקרה שכך נעשה, לממשלה יש עד ה-24 בדצמבר להגיש תכנית מתוקנת לוועדת הכנסת. על ועדת הכנסת לאשר את התכנית עד ה-31 בדצמבר. אם לא יהיה אישור במועד, יופחתו סכומים בשיעור שווה מכל סעיפי התקציב כך שהסכום המצטבר יכסה על ההפרש.

ואולם, כפי שנכתב בדברי ההסבר להצעה לתיקון מס' 14 לחוק היסוד, בשל פריצת המלחמה בעזה ב-7 באוקטובר לא הוגש דוח הפרשים בזמן, שכן "לנוכח חוסר הוודאות לגבי משך הלחימה והשפעותיה על המצב הכלכלי של המשק הישראלי, לא ניתן בעת הזאת לגבש את התמונה הפיסקלית המלאה לגבי שנת 2024 והיקף ההפרשים שיהיו". לכן התיקון הנ"ל - שהוגש במתכונת של הוראת שעה באוקטובר 2023 ועבר לבסוף בנוסח קבוע בדצמבר - הוסיף לסעיף 3א1 את סעיף קטן (א1). הסעיף קובע שבמקרה של "אירוע חריג ובלתי צפוי שיש לו השלכה פיסקלית משמעותית, המשפיעה במישרין על הנתונים שבבסיס דוח ההפרשים", שבשל סמיכותו למועדי ההגשה מקשה על העמידה בלוח הזמנים, הממשלה יכולה - באישור הכנסת ובהמלצת ועדת הכספים - לדחות את מועד הגשת דוח ההפרשים, ובאופן נגרר את כל אלו שבאים אחריו, בתקופה חד-פעמית של עד 50 יום. בנוסף, ההליך מפושט: התכנית המאזנת לא צריכה להיות מוגשת יחד עם דוח ההפרשים, וכמו כן השיח שתואר קודם לכן עם ועדת הכספים בטל. במקום זאת, לאחר הגשת דוח ההפרשים, התאריך האחרון ליישם את התכנית המאזנת הוא התאריך האחרון לאישור התכנית לצמצום ההוצאות (שבמקור הוא ה-31 בדצמבר) בתוספת הדחייה, ולאחריו יתבצע הקיצוץ הרוחבי. במקרה בו התכנית המאזנת כוללת חוק תקציב חדש, יש להניח על שולחן הכנסת הצעת חוק 30 יום לפני המועד האחרון.

מאחר שיש כוונה להגיש תקציב חדש, פירוש הדבר הוא שלוח הזמנים החדש הוא כמפורט כאן: יש להגיש דוח הפרשים עד ה-21 בדצמבר, להניח הצעת חוק תקציב נוסף (שמהווה את התכנית המאזנת) עד ה-20 בינואר וה-19 בפברואר הוא התאריך האחרון להעביר את התקציב הנוסף או שיתבצע הקיצוץ הרוחבי.

ב-18 בדצמבר 2023 הממשלה הגישה בקשה לוועדת הכספים לדחות את המועד להגשת דוח ההפרשים ב-50 יום, "ולא יאוחר מה-21 בדצמבר". לפי פרוטוקול הישיבה, הבקשה אושרה. ב-20 בדצמבר אישרה את הבקשה גם המליאה. לפי דוח ההפרשים שצורף לדיון הרלוונטי של ועדת הכספים, הוא הוגש לכנסת ב-22 בדצמבר, איחור של יום. כפי שדווח באמצעי תקשורת שונים, הצעת חוק תקציב נוסף טרם הוגשה, וגם כשתוגש הדבר ייעשה באיחור של מספר ימים דו-ספרתי - למרות שמדובר בחוקים שהעבירה הממשלה הנוכחית. לפי פרסומים בתקשורת, הסיבה לכך היא שממתינים לאישור משפטי לחלק מהכספים הקואליציוניים, במטרה להכניסם לבסיס התקציב. עם זאת, ממשרד האוצר לא התקבלה תגובה רשמית לעיכוב בהגשת התקציב.

נציין סייג אחד. ד"ר גיא לוריא, עמית מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, מציין כי "מבלי להיכנס לשאלה אם אכן יש הפרה של חוק-יסוד: משק המדינה, בעיקרון הדרך לעותרים נגד הממשלה פתוחה. יחד עם זאת, לא בטוח עד כמה בית המשפט יהיה מוכן לתת סעד אופרטיבי במקרה שכזה. לדוגמה, ב-1980 בג"צ דחה עתירה שטענה כי הצעת חוק התקציב לא היתה מפורטת דיה כדרישת חוק היסוד, בנימוק שהכנסת יכולה לעמוד על זכויותיה בהקשר זה. בשנת 2012 נדחתה על הסף עתירתה של התנועה לאיכות השלטון נגד אי הגשת תקציב המדינה במועד שנקבע בחוק היסוד. בנימוק ההחלטה, נכתב כי היה מדובר בנסיבות פוליטיות של התפזרות הכנסת והליכה לבחירות".

לסיכום: תיקונים לחוק יסוד: משק המדינה שהעבירה הממשלה גרמו לכך שלאחר הארכות, התאריך האחרון להגשת חוק תקציב נוסף הוא ב-20 בינואר 2024. בפועל, טרם הונחה הצעת חוק על שולחן הכנסת. לכן דבריו של ליברמן נכונים.