משבר פוליטי בסוף הכנס: איך פגרת הכנסת משפיעה על שרידות הממשלה?

ישראל נמצאת במשבר פוליטי - והכנסת תצא בעוד כשבוע (27.7) לפגרה בת כמעט שלושה חודשים. לפי פרשנות אחת, ייתכן שזה לא מקרי: אולי לצדדים נוח יותר להתבצר בעמדותיהם, מתוך הנחה שהפגרה ממילא לא תאפשר להם לממש את איומיהם. אבל האם פגרת הכנסת באמת נותנת חסינות מהפלת הממשלה? נעשה סדר.

● בלעדי | פתיחת התקציב יוצאת לדרך: צה"ל והאוצר סיכמו על תוספות של עשרות מיליארדי שקלים
● איום בלי שיניים? המספרים שמאחורי הסנקציות במתווה לגיוס חרדים

מהי פגרת הכנסת?

נתחיל בהגדרה הבסיסית של "פגרת הכנסת". מסגרת הזמנים לפעילות הכנסת מוגדרת בחוק הכנסת, שקובע כי היא "תקיים שני כנסים לשנה; הכנס האחד ייפתח בתוך ארבעה שבועות לאחר חג הסוכות (מכונה 'כנס חורף'), הכנס השני ייפתח בתוך ארבעה שבועות לאחר יום העצמאות (מכונה 'כנס קיץ'); משכם של שני הכנסים יחד יהיה שמונה חודשים לפחות" (הסוגריים אינם במקור). בנוסף, תקנון הכנסת מגדיר כי מי שיקבע את מועדי הכנסים המדויקים הוא יו"ר הכנסת, באישור ועדת הכנסת.

באופן קבוע, היום האחרון של כל כנס הוא יום ראשון. מליאת הכנסת עובדת בשני־רביעי, כך שבפועל היא יוצאת לפגרה מספר ימים קודם לכן.

כפי שמצוין באתר הכנסת, אין פירוש הדבר שמדובר בהשבתה מוחלטת. ועדות הכנסת ממשיכות להתכנס (אם כי במתכונת מוגבלת) כדי לדון בנושאים שעל סדר היום ואף לדון בחוקים. תנאי ההתכנסות בפגרה נקבעים מראש על ידי ועדת הכנסת. בשנה הראשונה למלחמת חרבות ברזל, למשל, נקבעו תנאים יותר גמישים להתכנסות: לדוגמה, על ועדת חוץ וביטחון לא חלו הגבלות התכנסות כלל, ולא חלה הגבלה על אף ועדה כאשר הדבר נגע לחקיקה הנוגעת למלחמה (בכפוף לאישור יועמ"שית הכנסת). בנוסף, יו"ר הכנסת רשאי להתיר לוועדה מסוימת להתכנס אד הוק אם עלתה בקשה כזו מהממשלה, יו"ר הוועדה או שליש מחבריה.

כמה זמן הכנסת בפגרה?

בישראל יש כ־100 ימי דיונים בשנה שבהם הכנסת מתכנסת, וביתר ימות השנה מתקיימים מועדים לאומיים או ניתנת לחברי הכנסת פגרה. אך האם מאה ימי דיונים בשנה נחשב מספר נמוך לפרלמנט לתפקד?

פרופ' עופר קניג מהמכון הישראלי לדמוקרטיה ערך השוואה, בהתבסס על מחקר של ניקולס הורן, ומצא שישראל אינה חריגה בכמות ימי הפגרה של הפרלמנט. ניתן לראות שמדינות נוספות פועלות במתכונת דומה: הבתים התחתונים של קנדה ושל אירלנד מתכנסים כ־95 ימים בשנה, הבונדסטאג (בית הנבחרים הפדרלי) הגרמני - 100 ימים, ובית הנבחרים האמריקאי - כ־120 ימים. מצד שני, קיימים גם קצוות לשני הכיוונים: בניו זילנד, למשל, הפרלמנט מתכנס כ־85 ימים בלבד (ובעבר אף פחות - רק 61 ימים לפני עשור), ואילו הסנאט האמריקאי מתכנס כ־180 ימים בשנה.

אם כך, מאין נובעת התחושה שהכנסת מושבתת בצורה לא סבירה? בישראל שיטת הכנסים שונה ממדינות רבות, בהן הפגרות אינן רצופות ואינן נמשכות חודשים, אלא מחולקות למנוחות קצרות במהלך השנה - שבוע פה, חודש שם. כך למשל נוהגים בסנאט האמריקאי ובפרלמנט הבריטי.

הבדל נוסף שיכול להסביר את תחושת ההשבתה שמביא פרופ' קניג הוא שבישראל תהליך הבחירות ארוך ומשבית את פעילות הכנסת למשך חודשים. אף שבשנה רגילה הכנסת אמורה לפעול במשך כשמונה חודשים, בשנת בחירות מספר חודשי הדיונים עלול לרדת לשלושה־ארבעה בלבד. מכיוון שבישראל נערכות לעיתים בחירות תכופות, ישנן שנים שבהן פעילות הכנסת משתבשת ברציפות.

להפיל ממשלה בפגרה

נכון לעכשיו, בגלל שש"ס לא פרשה מהקואליציה, הפלת הממשלה לא על הפרק. אך הדברים הם דינמיים, ומה שהתחיל כרגל אחת בחוץ יכול להוביל גם ליציאת הרגל השנייה. אבל האם הפגרה תעכב כל זעזוע?

האפשרות השכיחה ביותר להפלת הממשלה היא באמצעות חוק לפיזור הכנסת. לפי ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, 14 מתוך 24 הכנסות שסיימו את כהונתן עד כה התפזרו כך, "לרוב בתמיכת הממשלה". אלא שמדובר בחוק לכל דבר ועניין, שצריך לעבור את כל הליכי החקיקה, מה שלרוב לא קורה בזמן פגרה.

לפי סעיף 9(ב) לחוק הכנסת, יו"ר הכנסת יכול לכנס אותה בפגרה לדרישת 25 ח"כים, אך בסעיף 21(א) לתקנון הכנסת מוסבר שכך ייעשה לצורך "הצעות לסדר היום" בלבד. הסוגייה אף אותגרה בעבר בבג"ץ, ושם נפסק ש"האפשרות שניתנה… לדרוש את כינוס המליאה בתקופת פגרה, לא נועדה… לקדם הצעות חוק פרטיות".

אבל זה נכון אם היוזמה לפיזור הכנסת מגיעה מהאופוזיציה. אם הממשלה היא זו שרוצה בפיזור, נראה שהדרך פתוחה בפניה, היות שהיא יכולה לכנס את הכנסת בזמן הפגרה גם כדי לחוקק. בנוסף, ד"ר שפירא סבור שאם יהיו 61 ח"כים שיבקשו לפזר את הכנסת במהלך הפגרה "סביר מאוד שתוגש עתירה לבג"ץ" בעניין, ואז ייתכן שבית המשפט יקבע ש"לתמיכת 61 ח"כים יש מעין 'מעמד מיוחד' שמצדיק את כינוס הכנסת".

אלא שכאן עולה טענה נוספת: רק לפני חודש נפלה בשלב הדיון המוקדם במליאה הצעה כזאת לפיזור - ולפי תקנון הכנסת (סעיף 76(ח)): "לא יתקיים דיון מוקדם בהצעת חוק זהה או דומה בעיקרה להצעת חוק אחרת לפני שעברו שישה חודשים" מיום שהצעת החוק הוסרה מסדר היום בדיון המוקדם. אז האם עכשיו צריך לחכות חמישה חודשים לפני שאפשר יהיה להעלות שוב הצעת חוק לפיזור הכנסת?

הנה המשך הסעיף: "אלא אם כן החליט יו"ר הכנסת… על קיצור התקופה האמורה אם מצא שחל שינוי של ממש בנסיבות". איך קובעים אם חל שינוי כזה? שפירא שוב מפנה אותנו לעקרון ה־61: "אין מנגנון שכופה על יו"ר הכנסת לאפשר להצביע על זה שוב והתקנון משאיר זאת לשיקול דעתו, אבל אם יהיו 61 אז יהיה את תקדים בג"ץ אדלשטיין. כשהוא סירב לכנס את המליאה כדי לבחור יו"ר חדש זה לא היה מופרך מבחינת החוק, שהשאיר לו שיקול דעת, אבל היו 61 שתמכו בהחלפת היו"ר ולכן בג"ץ קבע שהוא צריך להיעתר. כדי שהיגיון זה יחול גם פה, יהיה צורך לא במשהו ערטילאי אלא בתמיכה ברורה". עוד הוא מוסיף שלפי הנחיות יועמ"שית הכנסת מ־2021, "פנייה של רוב מבין חברי הכנסת להעלות את הצעת החוק לפני חלוף התקופה (ולעתים חתימה של רוב חברי הכנסת על הצעת החוק)" מהווים נסיבות המצדיקות חריגה מכלל ששת החודשים.

ואכן, בימים האחרונים דווח שהאופוזיציה אוספת חתימות להגשת מכתב "שינוי נסיבות", כדי לאפשר לקיים הצבעה נוספת על חוק לפיזור הכנסת גם אחרי פחות מחצי שנה.

יש עוד דרכים להחליף ממשלה, והצעת אי־אמון היא אחת מהן. בעבר נדרש לכך רק רוב רגיל בכנסת, אך זה כבר לא המצב. "עם השנים, ובעיקר בעקבות 'התרגיל המסריח' ב־1990 (אז הממשלה הופלה באי־אמון), המנגנון הפך לנוקשה יותר על מנת לשמור על יציבות הממשלה", מסביר ד"ר שפירא. ב־2014 תוקן חוק יסוד: הממשלה, כך שכעת ניתן להביע אי־אמון בממשלה, רק ברוב של לפחות 61 שיביעו גם תמיכה בממשלה חלופית. כלומר, כבר בהצבעה עצמה יש להודיע על הרכבה של הממשלה החדשה שתקום, חלוקת התפקידים בה, קווי היסוד שלה וכו'. מה שמכונה "אי־אמון קונסטרוקטיבי". לכן, גם אם מבחינה טכנית ניתן להוביל מהלך כזה בפגרה, מבחינה פוליטית ההיתכנות לכך נמוכה.

כמובן, ללא תלות בפגרה, ישנה האפשרות שרה"מ ייענה לקריאה מקרב חלקים בציבור ויתפטר. סעיף 19 לחוק יסוד: הממשלה קובע: "ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להתפטר על ידי הגשת כתב התפטרות לנשיא המדינה". במקרה זה בחירות לא יוכרזו מיד, ולפני כן יתחיל ההליך המוכר בבית הנשיא, בניסיון להרכיב ממשלה חדשה בכנסת הנוכחית.