השרים משתלטים על החברות הממשלתיות בחוק חדש. במוקד: התעשייה האווירית ונתיבי איילון

תוכניתו של השר דוד אמסלם לשינוי שיטת המינויים בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות עוברת לפסים מעשיים. השבוע פורסם במאגר החקיקה הממשלתי תזכיר החוק שמפרט את התוכנית. בין הצעדים הבולטים: ביטול נבחרת הדירקטורים שמשמשת כיום כמאגר דירקטורים שממנו יכולים למנות השרים; שינוי הרכב ועדת המינויים כך שתוכפף לשר; והוספת תפקידים חדשים בדירקטוריונים שאינם מצריכים כישורים מקצועיים מובחנים.

● קליפורניה קבעה כללים, ישראל בדרך: כך יתמודדו בתי המשפט עם ה-AI
● משכירים לעצמאים: תן ביס משנה את מודל התעסוקה - בדומה לוולט

החקיקה המוצעת מתבססת על דוח המלצות הוועדה שפרסמה לפני כחצי שנה, ועדה שמינה אמסלם, בראשות פרופ' אסף מידני. ואולם, החקיקה לוקחת את הרעיונות של אמסלם צעד אחד קדימה מעבר להמלצות הוועדה.

כבר היום אחראים השרים על מינוי הדירקטורים ויושבי הראש בחברות הממשלתיות. על כל מינוי חדש חתום השר הממונה על רשות החברות הממשלתיות, דוד אמסלם, לצד השר שהחברה הספציפית מצויה תחת סמכותו לפי תחום פעילותה. מרבית החברות הגדולות משויכות לשרי הביטחון, התחבורה והאנרגיה. לא פעם נוסחה זאת מובילה לדילים פוליטיים בין השרים על מינויים. החקיקה מעגנת את המצב ומגבירה את חופש הפעולה של השרים במינויים.

פערים בין החוק לדוח שעליו הוא מתבסס

ועדת מידני המליצה על ביטול נבחרת הדירקטורים, בהתאם להצהרות קודמות של אמסלם כשר הממונה על רשות החברות הממשלתיות. אלא שהוועדה קבעה מנגנונים חלופיים, בניסיון להגן על החברות מפני מינויים בלתי מקצועיים משיקולים פוליטיים. תזכיר החוק מתעלם מחלק מההמלצות המרכזיות בנושא.

 רועי כחלון, מנהל רשות החברות הממשלתיות / צילום: רשות החברות הממשלתיות

כך למשל, הוועדה המליצה על קריטריונים ספציפיים לפי סיווג החברות. כלומר, קבלה לדירקטוריון חברות בסיווג גבוה כמו התעשייה האווירית או חברת החשמל תהיה בררנית יותר יחסית לקבלה לחברות עם סיווג נמוך יותר, ככפר הירוק או מקווה ישראל. הכוונה המקורית הייתה להקל את תנאי הקבלה לחברות הקטנות יותר, לצד עיגון תנאי סף גבוהים יותר לחברות הגדולות או הרגישות. אלא שלבסוף, תזכיר החוק רק מאפשר לשר להתקין תקנות עתידיות לקריטריונים, ללא הגבלות משמעותיות או אבחנות ברורות בין סוגי חברות.

פער נוסף בין החוק של אמסלם לדוח שעליו הוא מתבסס, בולט במה שמכונה "הגרעין הניהולי" בדירקטוריונים. המלצות הוועדה ביקשו להתמודד עם טענה שלפיה כוונותיו האמיתיות של אמסלם הן לאפשר השתלטות פוליטית על החברות הממשלתיות ומינוי ג'ובים של מקורבים. טענה זאת הופרכה כביכול בהמלצת הוועדה באמצעות קביעת תמהיל דירקטוריון כללי ופרטני לכל חברה, שיגן על "הליבה הניהולית". כלומר, מרכז הכבידה של כל דירקטוריון יהיה מורכב ממומחים בעלי ניסיון פיננסי, ניהולי ומשפטי. ואולם, הצהרות לחוד ומציאות לחוד. ההמלצה שלפיה שליש מהדירקטורים בחברה יחזיקו במומחיות מקצועית שכזו לא מופיעה בתזכיר.

קיימים גם מקרים הפוכים, של סעיפים שנכנסו לחקיקה אף שלא נמצאו בדוח ועדת מידני. אחד הבולטים שבהם הוא הגדלת מספר התקנים לדירקטורים בחברות. כך, מוצע כי בחברה שהמדינה ממנה בה את כל הדירקטורים, "דירקטוריון חברה ימנה בין 12 ל-15 דירקטורים". בנוסף, "הקוורום בחברות ימנה לא פחות משישה דירקטורים".

ההחלטה מגדילה בעשרות אחוזים את מספר המשרות בדירקטוריונים הממשלתיים. זאת בשעה שהחברות והרשות הממונה מתקשים זה שנים לאייש את התפקידים, עוד לפני הרחבת התקנים. בחלק מהחברות הגדולות אין אפילו יושב ראש מכהן, כמו בתעשייה האווירית, נתיבי איילון ונגה (החברה לניהול מערכת החשמל). בנוסף חסרים מאות דירקטורים בכ-100 חברות ממשלתיות, לפני שיגיעו למכסת האיוש הקיימת. בכירים ברשות החברות הסבירו בשנים האחרונות שהמחסור בדירקטורים הוא פיקטיבי לפחות בחלקו מכיוון שלדעתם אין באמת צורך באיוש גם של 12 דירקטורים כפי שמאפשר היום החוק בחברות הגדולות.

אז מנין יגיעו הדירקטורים החדשים? הכוונה של אמסלם היא להוסיף לדירקטוריונים דווקא את מי שאינם מחזיקים ברקע פיננסי, ניהולי או משפטי. דוח הוועדה המליץ על הוספת דירקטור צעיר ודירקטור "צרכנים". אלה לא יושמו, אך במקום זאת נקבעה בחקיקה תוספת של "דירקטור בעל בקיאות חברתית". מדובר בתפקיד חדש ללא דרישות השכלה וניסיון רגילות, שפותח פתח למינויים ללא כישורים מקצועיים.

אגב, האג'נדה המוצהרת של אמסלם עוסקת בייצוג מזרחים - הוועדה המליצה להתייחס לקבוצה זו פרטנית, אך תזכיר החוק לא מתייחס במפורש. עם זאת, התייחסות מסוימת ניתנה לייצוג תושבי הפריפריה.

החלשת הבקרה על מינוי מינויים פוליטיים

שינוי מבני מרכזי בחקיקה של אמסלם הוא בהרכב ועדת המינויים. כיום, ועדה בלתי תלויה, בראשות השופטת (בדימוס) שולמית דותן, דנה במינויים לדירקטוריונים בחברות ונתונה לה הסמכות לפסול אותם או לאשרם. לפי השינוי המוצע, השר הממונה על הרשות (אמסלם כיום) ימנה את יו"ר ועדת המינויים, במקום היועצת המשפטית לממשלה. הדבר מחליש את העצמאות של הוועדה, שאמורה לבדוק מינויים פוליטיים.

למעשה, עצם ההגדרה של "מינויים פוליטיים" תרוכך לפי מתווה אמסלם. החוק היום כולל איסור על הוועדה להמליץ על מועמד שיש לו זיקה אישית, עסקית או פוליטית לאחד משרי הממשלה, אלא במקרים מיוחדים כשחברות במפלגה לא מהווה בפני עצמה זיקה כזו. כלומר ההגדרה החוקית היום אומרת מה לא נחשב זיקה פוליטית. ההצעה החדשה משנה את אופי הפרשנות, ואומרת מה כן נחשב זיקה כזו: "מוצע להגדירה כחברות פעילה בגוף בוחר של מפלגה וכן לקבוע תקופת צינון של שישה חודשים מיום ההתפטרות מהגוף". כלומר, רק חבר במרכז הליכוד ייחשב כמי שיש לו זיקה פוליטית לשר הנוכחי, למשל. גם זיקה אישית הוגדרה בנפרד, וכוללת רק בני משפחה, וזיקה עסקית היא כזו שמהווה קשר עסקי רציף ולא חד-פעמי. בכך הצעת החוק מצמצמת את הפרשנות המשפטית.

החוק החדש גם יקל על משיכת דיבידנד מהחברה. כיום ייעוד הרווחים וחלוקתם טעון אישור הרשות. אולם אם בין הרשות ובין החברה יש מחלוקת, עמדת הרשות, מגובה בהחלטת השר, תקבע, ולמעשה החלטת השר תבוא במקום החלטת הדירקטוריון על החלוקה. כך למשל, היום ישנה מחלוקת בין רשות החברות לנמל אשדוד על חלוקת דיבידנד בסך מיליארד שקל לקופת המדינה. בנמל מתנגדים לכך כי טוענים שהדבר יסכל את הנפקתו.

תזכיר החוק מתוכנן לעבור לפסי חקיקה בכנסת במושב הבא של המליאה, לאחר פגרת הקיץ. עם זאת, ההערכה היא שבמערכת המשפטית עוד ירימו הסתייגויות לחקיקה - והיא עשויה להיבלם בהמשך בבג"ץ.

מפרופ' אסף מידני נמסר כי הוא מברך על תזכיר החוק להסדרת מינוי הדירקטורים, אך מזהיר מפגיעה באיזון בין יכולת השר לקדם מדיניותו ובין שמירה על מקצועיות ואוטונומיה. עיקר חששותיו: היעדר קריטריונים ברורים לכשירות דירקטורים, פגיעה בעצמאות ועדת דותן, חוסר הגדרת תמהיל מומחיות נדרש בדירקטוריון, וצורך בהארכת תקופות הצינון.