מי יפקח? הסעיף ברפורמת הבנקים הגדולים שעבר מתחת לרדאר

בבנק ישראל ובמשרד האוצר מקדמים רפורמה משמעותית במערכת הבנקאית, שתאפשר לגופים מוסדיים שמנהלים יחד כ־4 טריליון שקל להקים בנקים זעירים. על פי מסקנות צוות בינמשרדי לבחינת אמצעים להגברת התחרות, שפורסמו ביולי האחרון, פעילותו של גוף מוסדי בבנק תהיה מוגבלת ל־2.5% מסך נכסי המערכת הבנקאית, והוא יוכל להציע פקדונות ואשראי למשקי בית ולעסקים קטנים.

● באוצר משרטטים את המחיר הכלכלי הכבד של הצעת חוק הגיוס
● האוצר למשרדי הממשלה: הכינו צעדי התייעלות בשל הגדלת תקציב הביטחון

הרפורמה נועדה לעודד תחרות, אך בענף קיימים חששות כבדים. ראשית, היא עלולה ליצור ענקיות פיננסיות שיצמצמו את התחרות. שנית, המוטיבציה של גופים מוסדיים להתחרות בבנקים אותם הם מחזיקים במניותיהם מוטלת בספק.

מעבר לכך, הצוות הבינמשרדי העלה חשש מ"סיכון מערכתי" בשל מה שמכונה "הגברת הקישוריות" - כלומר הסבירות שכשל באחד מהתאגידים באותה קבוצה פיננסית ישפיע מיד על שאר התאגידים. בלובי 99 ממחישים זאת בדוגמה מטרידה: "כשל בגוף המנהל נכסי חיסכון של הציבור, שיגרור הפסדים חריגים בקרנות הפנסיה, עלול לגרום לאובדן אמון הציבור בתאגיד הבנקאי באותה קבוצה, עד כדי משיכת כספים שתביא לקריסתו". לכך מתווסף חשש מ"סיכון מוסרי": שהגופים המוסדיים ייטלו סיכונים מוגברים תחת ההנחה שבהיותם קשורים לבנק, הם יהיו זכאים ל"רשת הביטחון" של בנק ישראל ולחילוץ בעת משבר.

אולם, החשש המרכזי עבר מתחת לרדאר: פערי רגולציה. לא ברור מי יפקח על גוף שמחזיק גם בגוף מוסדי (בפיקוח רשות שוק ההון) וגם בבנק קטן (בפיקוח בנק ישראל). הצוות העלה חשש ממצב שבו רשות שוק ההון מבקרת את המוסדי אך משפיעה על הבנק, ומנגד המפקח על הבנקים מבקר את הבנק הקטן אך משליך על הגוף המוסדי.

למרות המלצות הצוות להסדרת הפיקוח, בטיוטת חוק ההסדרים שהופצה הושארו איקסים במקום מועד העברת התזכיר. המשמעות: השרים יצביעו על רפורמה פיננסית משמעותית מבלי שהפיקוח הרגולטורי הוסדר. במשרד האוצר ובבנק ישראל מבטיחים להסדיר את הנושא בימים הקרובים, אך גם במקרה כזה, הפערים הרגולטוריים בישראל ממשיכים להוות סיכון לחוסכים, כפי שהוכח בעבר.

מודל שנזנח ב־1980

לא מדובר בפער הרגולטורי הראשון. רק השבוע התייחס ספי זינגר, יו"ר רשות ני"ע, לרגולציה החופפת בין הרשות שמסדירה את הפינטקים ובין בנק ישראל, שמפקח על הבנקים, ולבעיות בחדירת הפינטקים לשוק הבנקאי.

 ספי זינגר, יו''ר רשות ניירות ערך / צילום: שלומי יוסף

"המערכת של שירותי תשלום יושבת על כמה רגולטורים… נעשים הרבה מאמצים, אבל נכון לעכשיו, צריך להגיד ביושר כי זה לא עובד והמצב לא טוב", אמר זינגר בכנס והדגים כיצד חברות פינטק נחסמות אפילו מלפתוח חשבון בנק בישראל.

ב־2021 ניסתה הממשלה לטפל בבעיה והקימה צוות לבחינת מבנה הפיקוח הפיננסי. הרציונל היה לעבור ממודל ענפי מבוזר, שבו הפיקוח נקבע לפי סוג הפעילות הפיננסית, למודל דו-פסגתי: רגולטור אחד לשמירה על יציבות המערכת הפיננסית ורגולטור שני לפיקוח צרכני ותחרותי. מודל הענפי נזנח בעולם המערבי כבר בשנות ה־80, ומאז נכנסו מוצרים פיננסיים רבים שהמערכת הקיימת אינה מותאמת להתמודד איתם.

הצוות פורק לאחר סכסוך בין מנכ"ל האוצר דאז רם בלניקוב ובין בנק ישראל. בכל מקרה, הצוות המליץ שיחתם מזכר הבנות לגבי חברות ההחזקה ייקבע כי הרגולטור שמפקח על מרבית פעילות החברה יוביל את הפיקוח - באופן שמרמז כי זו רשות שוק ההון.

עם זאת, הרשות נחלשה עם השנים: דו"ח מבקר המדינה שפורסם בשנה שעברה ציין כי במשך 12 שנה ניסתה הרשות לגבש קודקס הסדרה ללא הצלחה, הוטלו רק 4 עיצומים כספיים ב־7 שנים, והתקציב הנמוך מונע ממנה לממש את יעודה - התקציב לעובד ברשות הוא שליש מתקציב לעובד בבנק ישראל.

קולות אזהרה

פערי הרגולציה ברפורמה משמעותיים עוד יותר כשמדובר בגופי ענק שיקבלו תחומי פעילות נוספים, וזאת בפער גדול ממסקנות ועדת בכר מלפני 20 שנה, שהפרידה בין כספי החיסכון לפעילות הבנקאית. בלובי 99 טוענים כי "מבנה השוק הנוכחי והקשרים שבין הגופים המוסדיים לתאגידים הבנקאיים, מובילים למסקנה כי צעד זה דווקא יגביר את ניגודי העניינים במערכת הפיננסית ויעכב את התפתחות התחרות בענף הבנקאות בישראל".

גם בתוך הממשלה נשמעה ביקורת. זינגר, שאמנם השתתף בוועדה שהמליצה על הרפורמה, הזהיר בכנס לציון 20 שנה לוועדת בכר מפני תוצאות לא רצויות, ובפרט מהקמת כ־10 קונגלומרטים: "קונגלומרטים פיננסיים יוצרים בליל ניגודי עניינים שקשה עד בלתי אפשרי לעקוב אחריהם. כרגולטורים לא נדע ולא נצליח לעקוב אחר כל ניגודי העניינים, אבל את עקבותיהם נחוש היטב". עוד הוסיף זינגר תהייה לגבי ההיתכנות העסקית: "האם הגופים המוסדיים כשיכנסו לתחום הבנקאות יהפכו לבנקים מובילים ויצליחו לשכנע את הציבור לעבור אליהם? ספק רב. זכרו שהגופים המוסדיים הם כיום המחזיקים הגדולים במניות הבנקים המתחרים".