חוקיות היטלי עזר

בבג"צ 6249/96 נדונה עתירתם של התאחדות הקבלנים והבונים בישראל, אירגון הקבלנים והבונים חולון ושמונה עותרים נוספים (עוה"ד אנגלסמן ואנג'ל) כנגד ראש עיריית חולון, מועצת העירייה, שרי הפנים והאוצר (עוה"ד אגמון ומנדל) בפני הנשיא א. ברק, השופט י. קדמי והשופטת ד. דורנר, אשר פסקה בשם ההרכב ביום 29.3.98. בגדר השירותים המוניציפליים שעל רשות מקומית לספק לתושביה נכללת החובה להקים מבני ציבור - כגון בתי-ספר, גני-ילדים, מעונות-יום, תחנות לבריאות המשפחה, מקוואות - וגנים ציבוריים. מילויה של חובה זו מכביד על תקציב הרשות כאשר מוקמים בתחומה מיתחמי מגורים חדשים. במהלך השנים גילגלו רשויות מקומיות הוצאות אלה בדרכים שונות על שיכמם של בעלי הזכויות במקרקעין שעליהם נבנו המיתחמים, והם, מצידם, גילגלו אותן על רוכשי הדירות. זאת, בניגוד למדיניות עקיבה של הממשלה, אשר שללה הטלה של עלות הקמתה של תשתית ציבורית על בעלי הדירות. כך, עוד בשנת 1988 סירב שר הפנים לאשר חוק-עזר שקיבלה מועצת עיריית אשדוד שהטיל את עלות הקמתם של מבני ציבור על בעלי הזכויות במקרקעין. בשנת 1994 המליצה ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד האוצר דאז, דוד ברודט, שמונתה כדי לבחון מדיניות מימון מבני ציבור בישובים ובמיתחמי מגורים חדשים, להמשיך במדיניות זו. המלצותיה של הוועדה אושרו על-ידי הממשלה, והופצו לכל הרשויות המקומיות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מתאריך 5.4.95. וכך, בין השאר, נכתב בדו"ח הוועדה: "רשויות מקומיות רבות (משיגות) את מימון הקמת המוסדות גם בדרכים "אחרות", ובהן העמסת עלות הקמת המוסדות על עלויות פיתוח (הקרקע) וגבייתן מהרוכשים. להעמסת עלות מוסדות הציבור בדרך זו השפעה שהיא בניגוד מוחלט למדיניות הממשלה, שכן היא גורמת לתוספת עלות לקבלן, שלפחות חלקה מגולגלת בסופו של דבר על מחיר הדירה. העמסת העלות גורמת גם להפחתה בהכנסות (המדינה ממיסוי קרקע)... "השיטה האמורה גם יוצרת אפליה בין רשויות מקומיות בהן ערכי הקרקע גבוהים לרשויות בהן ערכי הקרקע נמוכים, שכן האחרונות לעולם לא יוכלו להעמיס על מחירי הקרקע עלויות נוספות למימון מוסדות ציבור... מובן מאליו שההשפעה על מחירי הדירות אינה רצוייה ואינה תואמת את המדיניות הנדרשת לענף הבנייה. הפגיעה בהכנסות המדינה יוצרת מצב שבו המדינה מממנת את מוסדות הציבור מכספי משלם המיסים אך השליטה בקריטריונים ובסטנדרטים אינה נתונה בידי הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, ובסופו של דבר קבלת ההחלטות נעשית על ידי גורם אחד בעוד המימון מגיע מגורם אחר. עיריית חולון, בדומה לרשויות מקומיות אחרות, אינה מצליחה לממן מתקציבה את הקמת התשתית בשכונות החדשות הנבנות בה מעת לעת. חרף המדיניות הממשלתית האמורה, נדרשו הקבלנים במשך שנים רבות, כתנאי לקבלת היתרי בניה במיתחמי מגורים חדשים בחולון, לשאת באגרה ששיקפה עלות הקמתם של מבני ציבור וגנים ציבוריים. בתוך כך, בתאריך 19.12.1994, קיבלה מועצת עיריית חולון שני חוקי-עזר: חוקי-העזר לחולון (היטל מבני ציבור), תשנ"ה-1994, וחוקהעזר לחולון (היטל גנים ציבוריים), תשנ"ה-1994. לפי נוסחי חוקי-העזר שאושרו על-ידי המועצה, ניתנה לראש-העיר סמכות להגדיר איזורים שונים בעיר כ"איזורי פיתוח". נקבע, כי הגדרת איזור כ"איזור פיתוח", בצירוף החלטה של מועצת העירייה להקים באותו איזור מבני ציבור או גנים ציבוריים, תחייב את בעלי הזכויות במקרקעין שבאיזור פיתוח לשלם לקופת העירייה היטלים שתכליתם מימון ההקמה של אותם מבני ציבור וגנים ציבוריים. כמו-כן נקבעו בחוקי-העזר הסדרים בנוגע לצורת חישוב התשלומים, המבוססים על גודל השטח שלחייב יש זכות בו, וכן לגבי אופן ביצוע התשלומים. יודגש, כי הנוסח המקורי של חוקי-העזר היתנה במפורש את תשלום ההיטלים בתחילת ההקמה בפועל של מבני הציבור והגנים הציבוריים. שני חוק-העזר הועברו לאישור שר הפנים בתאריך 22.12.1994. ואולם, שר הפנים פעל בהתאם למדיניות הממשלה, ועיכב את פירסומם ברשומות מכוח סמכותו לפי סעיף 258 (ג) לפקודת העיריות (נוסח חדש). בתאריך 13.2.1996 קיבל בג"צ עתירת חברה קבלנית נגד עיריית חולון, ופסק כי דרישת העירייה לתשלום אגרת מבני ציבור כתנאי למתן היתר בנייה אינה חוקית. (בג"צ 1640/95 אילנות הקרייה (ישראל) בע"מ נ' ראש העיר חולון, פ"ד מט(5) 582). כשישה חודשים לאחר מתן פסק-דין זה, בתאריך 27.8.1996, על-אף התנגדות שר האוצר אישר שר הפנים את חוק-העזר המאפשר לגבות היטל מבני ציבור, אך צימצם את תחולתו לשיטחי העיר הכלולים בשתי תוכניות שעניינן שני מיתחמי מגורים חדשים. עם זאת, בוטלה ההוראה בחוק-העזר שהיתנתה את תשלום ההיטל בתחילת עבודות הבנייה של מבני הציבור. התנגדות השר לחוק-העזר הנוגע להיטל גנים ציבוריים נשארה בעינה והחוק לא פורסם. השר אף הטעים, במכתב שכתב לראש עיריית חולון, כי עמדתו העקרונית השוללת היטלים מסוג זה לא השתנתה, וכי האישור ניתן באופן מיוחד לשם הקמת המיתחמים האמורים. העותרים, קבלנים ואירגוני קבלנים, עתרו נגד שני חוקי-העזר, ולבקשתם הוצאו צו-על-תנאי וכן צו ביניים המורה לעירייה להימנע מהפעלת חוק-העזר הנוגע למבנים הציבוריים. בפי העותרים שתי טענות עיקריות: האחת, כי אישור היטל מבני הציבור על-ידי שר הפנים בניגוד למדיניות הממשלה יוצר הפליה אסורה בין שכונות וערים ופוגע בעקרון השוויון. השנייה, כי חוקי-העזר אינם סבירים וחורגים מסמכותה של מועצת העירייה, שכן ההיטלים שנקבעו בהם הינם למעשה "מס" ולא "היטל", שקיים קשר ישיר בינו לבין שירות הניתן בגינו. בעניין זה הצביעו העותרים במיוחד על כך שנוסחו הסופי של היטל מבני הציבור אינו מתנה את גביית התשלום בתחילת עבודות הבנייה בפועל. בתשובתם טענו המשיבים כי מכוח פקודת העיריות נתונה למועצת העירייה הסמכות להטיל היטלים שונים בחוקי-עזר, כי כספי ההיטל מיועדים אך ורק לבניית מבני ציבור חיוניים במיתחמים הרלוואנטיים, וכי התנאים המיוחדים של אותם מיתחמים אכן מחייבים את אישור היטל מבני הציבור ואת החריגה מן המדיניות הכללית. חוק-העזר שאושר על-ידי שר הפנים מטיל היטל על מחזיקי המקרקעין בשני מיתחמים בודדים בעיר חולון. זאת, בניגוד למדיניות הכללית של הממשלה ומבלי שנקבעו אמות-מידה לסטייה מן המדיניות. בכך נפגע עיקרון השוויון. מובן שאין משמעותו של עקרון השוויון כי יש להחיל באופן מכני את מדיניותה הכללית של הרשות על כל המקרים הבאים בגדרה, כך שהטיפול בכל המקרים יהיה אחיד לחלוטין. לרשות שמור שיקול-דעת להבחין ולהבדיל בין מקרים שונים, ולטפל בהם באופן ההולם כל מקרה ומקרה. (בג"צ 434/87 סן הרשקו ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד מד(4) 154, בע' 164-162; בג"צ 678/88, 803 כפר ורדים ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד מג(2) 501, בע' 512). גם סטייה ממדיניותה הכללית של הרשות חייבת להיעשות באופן שוויוני. הרשות יכולה לחרוג ממדיניותה הכללית רק על בסיס שוויוני, ועל-יסוד אמות-מידה ברורות במידת האפשר. בקביעתן של אמות-מידה אלה יש להתחשב בכל השיקולים הרלוואנטיים לעניין ולהימנע מהתחשבות בשיקולים זרים. על אמות-המידה להיות סבירות, ואל להן להיות שרירותיות (למשל, בג"צ 59/88 ח"כ צבן נ' שר האוצר ואח', פ"ד מב(4) 705; בג"צ 1992/92 חברת נווה שוסטר בע"מ נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(3) 675, בע' 680; ע"א 6620/93 עיריית רמת גן נ' גולומב ואח' (לא פורסם). במקרה הנדון, סירב שר הפנים לאשר את החלת ההיטל על כלל העיר חולון ואישר את הטלתו רק על בעלי הזכויות במיתחמים מסויימים בעיר. ההיטל הותקן בניגוד לדעתו של שר האוצר, והוא סותר את מדיניותה של ממשלת ישראל, השוללת נקיטה על-ידי רשויות מקומיות של דרכי מימון ייחודיות להקמתם של מבני ציבור. ההיטל פוגע, איפוא, בעקרון השוויון ומביא להפליה אסורה בשני מישורים: ראשית, הוא גורם להפליה בין בעלי הזכויות במקרקעין במיתחמים עליהם הוא חל, הנדרשים לממן בכוחות עצמם את התשתית הציבורית שתשרת אותם, לבין שאר בעלי הזכויות בעיר חולון, ואף ברחבי המדינה כולה, אשר אינם נדרשים לעשות כן. שנית, הוא מפלה בין העיר חולון לבין שאר הרשויות המקומיות בארץ, המנועות מלהשיג מימון בדרך זו ונאלצות להסתפק במימון הממשלתי ובתקציבן שלהן. בעניין זה יצוין, כי מן החומר שהוגש לבית-המשפט עולה כי רק בעיר מעלה-אדומים קיים חוק-עזר דומה, אלא ששם הסמכות המאשרת את חוקי-העזר הינה הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון, ועל-כן לא ניתן להסיק מסקנות מאישורו של חוק-עזר זה לגבי מדיניות משרד הפנים. שוויון אין פירושו החלה מכנית של דרכי מימון זהות בכלל הרשויות המקומיות בארץ. ייתכנו בהחלט מקרים שבהם דרכי המימון שעל-פי המדיניות הממשלתית הכללית אינן נותנות פיתרון הולם למצוקתה של רשות מקומית זו ואחרת. אלא שחריגה מן המדיניות הכללית חייבת אף היא להיעשות על בסיס שוויוני ועל סמך אמות-מידה ענייניות. על הגורמים המוסמכים מוטלת איפוא החובה לקבוע מתי ובאילו תנאים ניתן לאפשר לרשויות המקומיות לסטות מן המדיניות הכללית ולאמץ לעצמן פתרונות מימון אחרים, ומה הם פתרונות המימון האלטרנטיביים הראויים לעניין זה. אמות-מידה כאלה לא נקבעו. חוק-העזר פוגע איפוא בעקרון השוויון ועל-כן הוא אינו כדין. העותרים טענו גם כנגד הטלת היטל המבנים הציבוריים בגין הוצאה בעתיד במועד לא ידוע. השאלה בדבר חוקיות היטל על הוצאה עתידית זכתה להתייחסויות סותרות בפסיקתו של בית-המשפט העליון (ראו, מצד אחד, דברי השופט חיים כהן בע"א 65/76 חברת הגבעה האדומה 5000 בע"מ נ' עיריית ראשון לציון, פ"ד ל(3) 818, ומצד שני, דברי השופט דב לוין בע"א 620/82 מועצת עיריית הרצליה ואח' נ' רשף ואח', פ"ד לז(4) 57, בע' 66). ואולם, לנוכח המסקנה כי יש לקבל את העתירה בשל פגיעת חוק-העזר בעקרון השוויון הושאר עניין זה בצריך עיון. נפסק, איפוא כי דין העתירה בדבר חוק-העזר בעניין היטל גנים ציבוריים להידחות. שכן, חוק-עזר זה כלל לא אושר על-ידי שר הפנים, והעתירה היא איפוא תיאורטית. הוחלט איפוא לקבל את העתירה ככל שהיא נוגעת לחוקיות חוק-העזר בדבר מבני ציבור. כן חויבו המשיבים לשלם לעותרים הוצאות משפט בסך 30 אלף שקל. (כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ טלפון: 03-7523310, פקס: 03-7523311 הנענית לפניות בהקשר לכתבות, פקסים נסקרים ותקליטונים של פסיקה חודשית). תגובות, הערות: mkeshet @ ibm.net