גם אם הבטחה להנחות בארנונה היא הבטחה שלטונית יש צידוק חוקי לבטלה-עליון

שמותיהם של שופטי השלום אינם נזכרים בפסקי הדין של השופטים העליונים. מעוות זה ראוי לתיקון. בייחוד ראוי לעשות כן, כאשר פסק דין של השלום מתבטל במחוזי וחוזר ומתאשר בעליון, כמו בעניין שנסקר בהמשך. ברע"א 6721/96 המערערים: עיריית אשדוד ואחרים נגד המשיבים: ארגוס דיסקו ואחרים ניתן ביום 15.6.98 פסק דין קצר מאוד. נרשם בו, כי המשיבים מסכימים לקבלת העירעור. עוד מסתבר מהפסק הקצר, כי מדובר בפסק דין של בית משפט השלום אשר בוטל ברוב דעות במחוזי הבאר-שבעי, אולם ד"ר גרוניס היה בדעת מיעוט. והנה בפסק הקצר מוסיפים העליונים (ש. לוין, ד. דורנר וי. טירקל): "נראים לנו נימוקי המיעוט בבית המשפט המחוזי מנימוקי הרוב". דעת המיעוט היתה לאשר את פסק הדין של השלום בקרית-גת. הפסק בשלום ניתן ע"י השופטת רחל ברקאי, ולפי שאומץ בעליון, ראוי לסקרו, מה גם כי מוגשת בו הלכה חשובה. המבקשים (שהם המשיבים בעליון) שכרו מבנים בפרוייקט "חוף הטיילת" באשדוד. המבקשת מס' 1, "ארגוס", ניהלה במושכר דיסקוטק, והמבקש 2, "קידר", ניהל מועדון סנוקר. המבקשים עתרו לפטור מלא מתשלום ארנונה לנכסים אותם הם החזיקו בשנה הראשונה, למתן הנחה של %50 בשנה השנייה והשלישית ולמתן הנחה של %25 בשנה הרביעית והחמישית. המבקשים הסתמכו על הבטחת המשיבים, עיריית אשדוד, מועצת עיריית אשדוד וראש עיריית אשדוד, כפי שהיא באה לידי ביטוי בפרוספקט צבעוני "אשדוד עיר העתיד שלנו", אותו הפיצו המשיבים כדי לעודד בנייה והשקעה בעיר, וכן על דבריו של המשיב מס' 3, אותם אמר בטקס לציון התחלת עבודות בחוף הטיילת, לפיהם יזכה כל משקיע בהנחות בארנונה. ביום 23.1.94 נתקבלה הודעה במחלקת הגבייה של עיריית אשדוד על החזקה בנכס על ידי כל אחד מהמבקשים. המשיבים שלחו הודעות לתשלום ארנונה. המבקשים פנו אל המשיבים ודרשו, כי העירייה תעניק להם את ההנחות והפטורים כמחוייב בפירסומיה, מאחר ויש לראות באופי העסק אותו הם מנהלים, כפרוייקט תיירותי. בקשה זו הובאה בפני הנהלת העירייה, אשר החליטה לפנות אל משרד הפנים לקבל חוות דעת בכל הקשור למתן הקלות במיסי ארנונה בבית הקשתות. משרד הפנים דחה את בקשת המשיבים לאשר פטור והנחות מארנונה לעסקי המבקשים, ולפיכך חזרו המשיבים אל המבקשים בדרישת תשלום מיסי ארנונה מלאים. פנייה זו אל שר הפנים הינה פועל יוצא של חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי תקציב), התשנ"ג-1993 (להלן: "החוק"), אשר פורסם ב-7.1.93 והכניס שינויים יסודיים ומהותיים בכל הקשור לאופן תשלום הארנונה, לרבות בכל הקשור למתן הנחות ממנה. החוק מכיר בהנחות מסויימות בלבד, וזאת כעולה מתקנות ההסדרים במשק המדינה (הנחה מארנונה), התשנ"ג-1993, שפורסמו ביום 25.2.93, אולם נכנסו לתוקף החל מ-1.1.94. בתקנות מצויה רשימת הנחות סגורה וממצה, אותן מוסמכת העירייה ליתן, התנאים שצריכים להתקיים למתן אותן ההנחות ושיעורי ההנחה המירביים לכל אחד מהם ואלו בלבד. מדובר ברשימה סגורה ומצומצמת, ואל לה, לעירייה, להפעיל שיקול דעת, אלא באישור משרד הפנים לעניין מתן פטורים והנחות, וזאת בניגוד למצב ששרר ערב חקיקת החוק. האם יש לראות באמירה בפרוספקט אשר הוסף על ידי המשיבים ודבריו של המשיב 3, המתייחסים להנחות מארנונה, כ"הבטחה שלטונית" המחייבת את המשיבים, או כ"הצהרת כוונות?" אם ייקבע שזו הבטחה שלטונית, האם רשאים המשיבים לחזור בהם מהבטחה זו? האם ניתן לכלול את עסקיהם של המבקשים בגדר העסקים הזכאים לפטורים/הנחות מכוח הפרוספקט? תחילה טענו המשיבים, כי יש לדחות את התובענה על הסף מחמת שיהוי. המבקשים פנו לבימ"ש לקבל סעד הצהרתי, אשר מטבעו הינו סעד שביושר, וזה יינתן כאשר בידי בעל הדין זכות מהותית עליה מבקש הוא להצהיר ומן הראוי לשריינה. הלכה היא, כי על המבקש סעד מן היושר מבימ"ש החובה שלא להשתהות בהגשתה, שאחרת לא יכיר ביהמ"ש בסעד המבוקש כסעד המבקש להגן על זכות מהותית ודלתות ביהמ"ש ייסגרו בפניו. כאשר לעניין שיעור השיהוי עצמו אין לקבוע מסמרות, וכל מקרה יש לדון על פי נסיבותיו. (ראה בבג"ץ 509/91 רבט נט בע"מ ואח' נ' סאטקום ישראל בע"מ פד"י מ"ה (2) עמ' 397, 402). בנסיבות אלו, משעיכבו המבקשים את פנייתם לביהמ"ש כשלושה חודשים ופנו בריצה לביהמ"ש רק לאחר שהחבל התהדק סביב צווארם, וזאת כאשר הפעילו המשיבים את הליכי העיקולים לצורך גביית החוב, החליטה שופטת רחל ברקאי, כי "לא יפתח ביהמ"ש את שעריו בפניהם". אמנם נקבע, כי שיהוי לכשעצמו לא יביא בכל הנסיבות להשבת פני המבקש ריקם, אך בהעדר נימוקים כדי משקל להיפוכו של דבר כך בדרך כלל יש לנהוג, קל וחומר שאין להיענות לבקשה מושהית, אם מצטרפים לכך שיקולים נוספים, הכרוכים בשיהוי ומשולבים בו (ראה ע"א 5240/92 חלמיש נ' אשכנזי פד"י מז' (1) עמ' 50,45). אולם, להחלטה שלא להיעתר לבקשת המבקשים מצטרפים שיקולים נוספים. המבקשים טענו, כי באמור בפרוספקט "אשדוד עיר העתיד שלך", יש לראות משום הבטחה שלטונית של הרשות להעניק הנחות ופטורים מארנונה לגופים שונים, אשר עסקיהם נכנסים להגדרת הגופים הזכאים לפטור. מאחר ויש לראות בנכס המצוי ב"חוף הקשתות", בו מנוהל עסקם, כחלק מ"מרכזי מסחר ותיירות", זכאים הם להנחה על פי ההבטחה. על הבטחה זו, טוענים המבקשים, חזר והצהיר ראש העיר בטקס הנחת אבן פינה של פרוייקט חוף הקשתות באשדוד. המשיבים לא התכחשו לכתובים ולאמירת ראש העיר, אך טענו, כי אין לראות בדברים אלו משום הבטחה שלטונית, כי אם הצהרת כוונות מצידם ליתן הנחות ופטורים בארנונה. טיבה של ההבטחה עד שהתחייבות משפטית תיקרא עליה, כי: "ניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית, בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי, והצד השני מקבל אותה בצורה זו, ההגינות הציבורית דורשת שההבטחה תקויים הלכה למעשה, כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה. אמינות המימשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו או לסגת, במקרה זה או אחר, מהבטחה שנתן או מהתחייבות שקיבל על עצמו כלפי האזרח, בגדר סמכותו החוקית ואפשרות הביצוע המעשית". (כך נפסק בבג"ץ 135/75 סאי - טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פד"י ל (1) 673, 676). על דברים דומים חזר ביהמ"ש העליון, תוך הדגישו, כי על ההבטחה שקיבלה עליה הרשות להיות מפורשת וברורה כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא. (ראה בג"ץ 5018/91 גדות נ' ממשלת ישראל, מז (2) 773, 779). אין ספק, לדעת השופטת ברקאי, כי בעת שפורסם הפרוספקט, וביום שנאמרו דברי ראש העיר (שנת 1989), היה בדעת המשיבים ליתן ליזמים פרטיים הטבות בארנונה בהתאם למה שניתן היה לתת באותה עת. אולם, מאחר והתחייבות שכזו, לפטור או ליתן הנחה מתשלום מיסי ארנונה, הינה מסוג הנושאים שכלל לא יכול להיות נושא להבטחה שלטונית בשינוי עיתים ושינוי המצב התחיקתי, יש לראותה כהצהרת כוונות בלבד. כדברי השופט י. כהן בבג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר, פד"י לב (3) 469: "הלכה ידועה היא, והיא באה לידי ביטוי בשורה של פסקי דין שניתנו בבימ"ש זה, שאין רשות ציבורית יכולה להתחייב, שהיא לא תמלא את חובתה הציבורית ולא תשתמש בעתיד בסמכויותיה השלטוניות, ולכל התחייבות כזו אין תוקף..." בבג"ץ 298/70 (בג"ץ פולק) נאמר על ידי השופט ויתקון, כי: "הכל מודים והכל יודעים שאין הרשות יכולה להצר או לוותר על סמכויותיה החוקתיות, למשל לגבות מיסים או להעלותם, לשנות את שער החליפין, להפקיע נכסים או להראות קווי מדיניות חדשים בכל העניינים הנתונים לסמכותה. בכל אלה, אין לאזרח חזקה או זכות קנויה במצב הקיים... "... כאשר גוף כלכלי מנהל משא ומתן עם משרד ממשלתי ומגיע איתו לסיכום, שקיומו לעתיד תלוי בעליל בהמשך מדיניות כלכלית אשר היתה קיימת בעת שהושג הסיכום, צריך להיות ברור לכולם, שהסיכום נעשה ללא כוונה ליצור התחייבות משפטית, במיוחד כאשר, כמו במקרה לפנינו, מדובר על תקופת זמן ארוכה של שבע שנים... גם לפי הגישה הנוחה ביותר לאזרח, בשאלה זו ברור, שהטענה של השתק לא תוכל להתקבל במקרה כמו זה שלפנינו, כאשר משמעות ההבטחה היא התחייבות מצד השלטון שלא להפעיל את סמכותו התחיקתית, וכן, להקצות כספים מתקציבי המדינה, שאותם תצטרך הרשות המחוקקת לאשר בעתיד... "... אין צורך להרבות בדברים על כך, שאין לשום אדם זכות קנויה שמדיניות כלכלית מסויימת, הנוחה לו, תימשך, ואם שינוי במדיניות גורם נזק כלכלי לשכבה מסויימת של האוכלוסיה או לענף כלכלי מסויים, הרי הדרך לתיקון העוול, אם קיים כזה, הוא על ידי פעולה בשטח הציבורי, ואין זה נושא המתאים להכרעה משפטית". הלכה זו, לפיה אין לשום אזרח זכות קנויה בהמשך קיומה של מדיניות כלכלית המיטיבה עימו כאשר הממשלה מחליטה לסטות ממנה, אושרה גם בבג"ץ 402/89 ההתאחדות לכדורגל נ' שר החינוך והתרבות, פד"י כג (2) 179, 182. מרכיביה של ההבטחה השלטונית תוחמו ביתר בירור, כאמור, בבג"ץ 594/78 (אומן), כדלקמן: 1. נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה. 2. היתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי. 3. הוא בעל יכולת למלא אחריה. 4. אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה. (ראה לעניין זה גם בג"ץ 4383/91 שפקמן נ' עיריית הרצליה, פד"י מו (1) 445,447); בג"ץ 142/86 "דישון" כפר שיתופי להתיישבות חקלאית נ' שר החקלאות, פד"י מ (4) 523; בג"ץ 636/86 נחלת ז'בוטינסקי מושב עובדים נ' שר החקלאות, פד"י מא (2) 701; בג"ץ 135/75 סאיטקס קורפוריישן נ' שר המסחר והתעשייה, פד"י ל (1) 673). מכאן שגם אם יש לראות בפירסומי המשיבים ובאמירות ראש העיר "כהבטחה שלטונית" ליתן הנחות מארנונה, נתקיים בנסיבות העניין צידוק חוקי לבטלה. החלטת השופטת רחל ברקאי אומצה, כאמור, בפסק דינו של בית המשפט העליון, מיום 15.6.98. כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ, טלפון 03-7523310, פקס 03-7523311 הנענית לפניות בהקשר לכתבות, ולפסקים נסקרים תגובות, הערות ibm.net mkeshet @