קניין? לא בוועדות התכנון

בעתירה שנדונה לאחרונה בביהמ"ש המחוזי בירושלים, נדרש ביהמ"ש להכריע בין גישות שונות שנקבעו בעבר בהחלטות של ועדות התכנון השונות, בכל הנוגע לשאלה: אימתי רשאיות ועדות התכנון להימנע מדיון בעניינו של עותר פלוני, כאשר קיימות מחלוקות לגבי הזכויות הקנייניות בנכס נשוא הבקשה להיתר בנייה. בעניין זה עדיין לא נקבעה הלכה מחייבת ע"י ביהמ"ש העליון.

טעמים של מדיניות משפטית ראויה, קובע ביהמ"ש, מחייבים קביעה פרשנית לפיה, כאשר יש מחלוקת אמיתית לגבי הזכויות הקנייניות בנכס, יש להטיל על המתנגדים את הנטל להוכיח את היעדר הזכויות המתאימות של המבקש. לשם כך יש להפנות את המתנגדים למתן היתר בנייה לבית המשפט המוסמך, ואין להפנות את המבקש לשם.

דברים אלה נכונים, למעט במקרים שבהם ברור ונעלה מספק, שאין למבקש זכויות קנייניות בנכס, שהרי הלכה ברורה היא, שרשות מינהלית או רשות שיפוטית או מעין שיפוטית - אינה צריכה לעשות מלאכת סרק.

ישראל וויקי למברג (להלן: "העותרים") הם בעלי הזכויות בדירה שבקומה א' של בניין הנמצא בירושלים (להלן: "הבניין"). המשיבים הפורמליים הם שכניהם של העותרים. הבניין טרם נרשם בפנקס הבתים המשותפים.

העותרים פנו לוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (להלן: "הוועדה המקומית") בבקשה ליתן להם היתר בנייה להקמת מבנה על גג דירתם, ללא הסכמת יתר הדיירים בבניין.

השכנים הגישו התנגדות למתן היתר בנייה. לטענתם, היתר הבנייה כרוך בהכרעה בזכויות הנוגעות לאחוזי הבנייה בחלקה, שהוא עניין הנתון במחלוקת ומצוי בדיון בהליך משפטי המתנהל בין הצדדים.

הוועדה המקומית החליטה ליתן את היתר הבנייה ודחתה את ההתנגדויות, היות והתנגדויות השכנים נשענות על נימוקים קנייניים, בעוד שהוועדה המקומית אינה מוסמכת ואינה מסוגלת לברר את הזכויות הקנייניות. לפיכך, וכל עוד לא הוכרעה המחלוקת הקניינית, אין הוועדה המקומית רשאית להיעתר להתנגדויות.

השכנים עררו לוועדת הערר לתכנון ובנייה למחוז ירושלים (להלן: "הוועדה המחוזית או המשיבה"), וביקשו לבטל את החלטת הוועדה המקומית.

ועדת הערר דנה בערר, והחליטה כי אינה יכולה לדון בו לגופו, מכיוון שמעורבות בו שאלות קנייניות, וזאת כל עוד לא הוסדרו "הזכויות הקנייניות על אחוזי הבנייה אצל כל הדיירים שבבניין". עם זאת, החליטה ועדת הערר לבטל את החלטת הוועדה המקומית.

ועדת הערר הסתמכה על פרשנותה היא להלכה שנפסקה בבית המשפט העליון, לפיה ועדות הערר אינן מוסמכות, ואין בידיהן כלים, לדון ולהכריע בבקשות להיתר בנייה במקרקעין שיש לגביהן מחלוקת קניינית.

ועדת הערר המשיכה וקבעה, כי יש לדחות את הבקשה להיתר בנייה לא רק כאשר ברור ונעלה מספק כי המבקש אינו הבעלים של הנכס, אלא גם כאשר ברור כי קיימת מחלוקת אמיתית לגבי הזכויות בו. דיון לגופה של בקשת ההיתר, בנסיבות שכאלה, יעשה את מלאכת הוועדות למלאכת סרק, משום שברור לגמרי כי הצד הנפגע יפנה מיד לבית המשפט ויבקש צו למניעת ביצוע העבודות בפועל.

על החלטה זו הגישו העוררים כנגד המשיבה, עתירה מינהלית לביהמ"ש המחוזי בירושלים. העתירה נדונה בפני השופט עזרא קמא.

השופט קמא דוחה את טענתה הגורפת של המשיבה, כי משום שבג"צ קבע באופן מסורתי, כי שינוי החלטה מינהלית על ידי בית המשפט תיעשה רק כאשר ההחלטה נגועה בחוסר סבירות קיצוני, הרי שכל מקום שבו החלטת ועדת התכנון איננה בלתי סבירה באופן קיצוני, אין עילה להתערבות של בית המשפט.

נכון הדבר, כי במקרים בהם החלטה של רשות מינהלית אינה ההחלטה הנכונה, אך גם איננה בלתי סבירה באופן קיצוני, דהיינו כאשר ההחלטה מצויה במסגרתו של "מיתחם הסבירות" - כי אז לא יתערב בית המשפט בהחלטה ולא יהפוך אותה.

עם זאת, יש להבחין בין שני סוגים של החלטות. סוג אחר נוגע לאופן תפקודו של המינהל הציבורי, בכגון דא - נכונה טענת המדינה, כי די בכך שההחלטה אינה בלתי סבירה, כדי שבית המשפט לעניינים מינהליים לא יתערב בה.

קיים סוג אחר של החלטות, ובין השאר החלטה שעניינה פרשנות של דין. בכגון דא, אין די בכך שההחלטה לא תהיה בלתי סבירה, אלא היא צריכה להיות נכונה. גם אם הפרשנות שנתנה ועדת הערר לחוק ולהלכה הפסוקה נמצאת בגדר מיתחם הסבירות, אין די בכך. החלטות הנוגעות לעניינים של דין, המתקבלות ברשויות מינהליות, צריכות להיות נכונות, ואין די בכך שיהיו סבירות.מכאן שאין כל מניעה לדון בעתירה זו לגופה, ואין לדחותה על הסף.

השופט קמא קובע, כי החובה לפנות לבית המשפט כדי להבהיר את המצב המשפטי הנוגע לסוגיות קנייניות המעורבות בהליך של היתר בנייה ולפסוק במחלוקת הקניינית - מוטלת על המתנגד למתן היתר הבנייה ולא על מבקש ההיתר. כך ראוי, למעט במצבים שבהם ברור כי הזכויות הקנייניות בנכס אינן שייכות למי שמבקש את היתר הבנייה.

ועדות התכנון והבנייה אינן מוסמכות, ואין להן הכלים, להכריע בשאלות קנייניות. מאידך גיסא, הליך קבלתו של היתר בנייה מצריך השקעה כספית לא מבוטלת, וכאשר אדם מתייצב לפני ועדות התכנון ובידו בקשה ליתן לו היתר בנייה בנכס פלוני - יש מקום לקבוע חזקה (לכאורה), שיש לו עניין של ממש בהשגת ההיתר, וממילא לא יהא בדיון בוועדת התכנון בזבוז זמן לריק. על מי שמבקש לסתור חזקה זו - כבכל החזקות המשפטיות - מוטל הנטל להוכיח את היפוכה.

הנימוק, לפיו כאשר קיימת מחלוקת קניינית יפנה המתנגד לבית המשפט ויבקש צו למניעת הבנייה, וממילא הדיון בוועדת התכנון יהא מיותר וחסר תכלית - אינו מקובל על השופט קמא. זאת, מכמה טעמים מצטברים:

אין די בבקשה לצו מניעה כדי לתיתו באופן עקרוני. ההלכות למתן צווי מניעה הן רבות וכבדות משקל, ובכל מקרה על בית המשפט המתבקש ליתן צו מניעה לשקול מגוון רחב של שיקולים. כשם שאין לוועדות התכנון הכלים והסמכות להכריע בפתרון השאלות הקנייניות העשויות להתעורר בכל מקרה, כך אין בידיהן כלים וסמכות לקבוע מה יפסוק בית המשפט משתובא לפניו בקשה ליתן צו מניעה.

זו ואף זו, למי שמבקש היתר בנייה יש אינטרס בקבלת היתר בנייה, מהר ככל האפשר, עוד בהליך שבו ביקשו לראשונה. גם אם נניח, שלאחר קבלת צו המניעה יפנה המתנגד לבית המשפט ויצליח לשכנעו כי יש מקום ליתן לו צו מניעה המכוון למנוע את הבנייה, הרי כאשר יש בידי המבקש היתר בנייה, הוא רשאי להתחיל בבנייה מייד לכשיוסר צו המניעה.

בענייננו, אם תתקבל החלטת ועדת הערר כנכונה, אפילו יינתן בעתיד צו מניעה, הרי שעם הסרת הצו - ייאלצו העותרים לפנות בשנית לוועדה המקומית ולבקש מחדש היתר בנייה. מכאן, שקיים אינטרס ממשי וישיר של העותרים בקיומו של היתר הבנייה. אינטרס זה מצוי בגדר תכליתו של חוק התכנון והבנייה, ומשום כך אין לגרוס, שדיון בבקשת ההיתר בוועדת התכנון יהיה בבחינת דיון סרק.

לפיכך יש לקבוע, כי ועדות התכנון אינן עושות מלאכתן מלאכת סרק כשהן דנות בבקשות להיתר בנייה, גם כאשר קיימת מחלוקת קניינית שעשויה להיות "אבן נגף" בדרכו של המבקש לממש את היתר הבנייה.

המשיבה טוענת, כי עיקר המכשול בפני דיון בבקשות לגופן, הוא היעדר חתימות של 75% מבעלי הרכוש המשותף בבניין, דבר שמונע את הצמדת הגג לדירתם של העותרים, ובכך קמה חזקה שאין לעותרים זכויות קנייניות מתאימות בגג.

אין לקבל טענה זו. החוק או התקנות אינם דורשים ממי שמבקש היתר בנייה ברכוש משותף, שאיננו בית משותף במשמעותו של חוק המקרקעין התשכ"ט - 1969, להציג בפני הוועדה המקומית אישור על כך, שיתר בעלי הרכוש המשותף מסכימים לבנייה.

גם אין לקבל את טענתה השנייה של המשיבה, לפיה מתן היתר בנסיבות כאלה מהווה הושטת סעד שלא כדין ופגיעה בזכות הקניין, בכך שהוא מקדם בנייה על רכוש הזולת. אם העותרים יתחילו לבנות, רשאי מי שנפגע מכך להשיג צו מניעה. אולם, במתן היתר בנייה, אין הוועדה המקומית מחייבת את העותרים לבנות, ואין בכך כדי להביאם לבנות בניגוד לחוק. מתן ההיתר אינו התערבות בסכסוך על זכויות קנייניות ואין בו הכרעה בסכסוך האמור. אכן, ועדות התכנון והבנייה צריכות לפעול תוך כיבוד הזכויות הקנייניות, ככל רשות מרשויות המדינה, וכמצוות המחוקק בסעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. אולם, אין לקבל את עמדת המשיבה, כי מסעיף זה נובעת הסמכה של ועדות התכנון להיות "שומרות החומות" של הזכויות הקנייניות של אזרחי המדינה ובעלי המקרקעין שבה. על כך מופקדת רשות אחרת, ולכך דואגים בעלי הזכויות עצמם.

השיקולים שוועדות התכנון רשאיות לשקול הם שיקולים של מדיניות תכנונית, היינו - שיקולים של טובת הציבור בכללותו, ולא שיקולים במישור היחסים שבין מבקש ההיתר לבין אנשים פרטיים מסוימים, כגון שכנים ובעלי מגרשים גובלים.

יישומם של דברים אלה לענייננו מראה, כי משמעותה המעשית של החלטת ועדת הערר הינה קביעת כלל חדש, כי "המוציא מחברו - על חברו הראיה". לכלל זה אין הצדקה.

כאשר מוגשת בקשה להיתר בנייה ומוגשות התנגדויות לבקשה מטעמים קנייניים, הרי שבמישור התכנוני, ביחסים שבין המבקש לבין שאר הציבור - המבקש הוא "המוציא מחברו", ולפיכך יש הגיון לדרוש שיראה, בדרגה לכאורית בלבד, כי יש לו זכויות לבנות בנכס שלגביו מתבקש ההיתר. אולם, המישור הקנייני הוא מישור נפרד. במישור זה, מי שטוען טענה קניינית הוא דווקא המתנגד, ולא מבקש ההיתר. המתנגד הוא זה שטוען טענת בעלות, שיש בכוחה למנוע מהמבקש לבנות בשטח שלטענתו הוא שלו.

למעשה, משמעותה של החלטת ועדת הערר היא היפוכו של נטל ההוכחה הטבעי במישור היחסים הקנייניים שבין מבקש ההיתר לבין המתנגד לו. להיפוך נטל הראיה במקרה זה אין כל הצדקה, והנטל הרגיל והמקובל - הוא הנכון. טעמים של מדיניות שיפוטית, ושל תכליתו של חוק התכנון והבנייה, שהוא, בין היתר, ייעול הליכי הרישוי וההיתר, מחייבים שלא להציב מחסומים בדרכו של מבקש היתר בנייה מקום שאינם דרושים. הרוצה להציב מחסום שכזה, עליו בעצמו לפנות לבית המשפט ולבקש את הצבתו. רק במקרים בהם ברור, על נקלה, כי אין תועלת למבקש ההיתר מבחינת מטרת חוק התכנון והבנייה, והוא מבקש את ההיתר מטעמים הזרים לחוק - רשאית הוועדה לדרוש מהמבקש שלא יטריח אותה לשווא, ושיראה, מלכתחילה, כי כוונתו להשתמש בהיתר שיינתן לו היא ממשית ואמיתית.

התוצאה הסופית: העתירה מתקבלת. החלטת ועדת הערר נתבטלה והחלטת הוועדה המקומית הושבה על כנה.

עת"מ 46/99 ביהמ"ש המחוזי בירושלים.

השופט ע. קמא.

בשם העותרים: עו"ד ר. יהושע.

בשם המשיבה: עו"ד רינת ענתבי-שפרן (פרקליטות).

בשם הוועדה המקומית: עו"ד ח. שפירא.