שומת השבחה כאשר אושרו מספר תוכניות, ראוי שתעשה ב"שיטת המקפצה"

יש שמאי מקרקעין הגורסים שיש לערוך את שומת ההשבחה לגבי כל תוכנית ותוכנית בנפרד (למועד בו היא אושרה) - "גישת המדרגות", ולעומתם, אחרים גורסים שיש לערוך שומה אחת, הכוללת את כל התוכניות גם יחד, וזאת למועד בו אושרה התוכנית האחרונה ברצף התוכניות - "הגישה הגורפת", או "גישת המקפצה".

המחלוקת בין שמאי המקרקעין סביב סוגיה זו היא ארוכת שנים. נכתבו עליה מאמרים רבים (חלקם צוטטו בפס"ד שיפורט להלן), התקיימו על כך ימי עיון ודיונים מקצועיים רבים, אולם פתרון והסכמה אין. מחלוקת זאת נעוצה בניסוחו של סעיף 4 (5) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, בו נקבע: "במקרקעין בהם אושרו מספר תוכניות בזו אחר זו, בלי ששולם היטל עקב אף אחד מאישורים אלה, תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התוכנית הראשונה, לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התוכנית האחרונה".

בפס"ד קריית בית הכרם ואח' נגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ירושלים (דנ"א 3768/98), עלתה לדיון נוסף השאלה כיצד יש לנהוג במצב שבו אושרו מספר תוכניות ברצף, אולם אחת מהן היא תוכנית הפוגעת בשווי המקרקעין. בדיון הראשון שנערך בעניין זה נקבע, כי תוכנית הפוגעת בשווי מקרקעין קוטעת את רצף התוכניות המשביחות, ואת שומת ההשבחה יש לערוך כך שהתוכנית לפיה יש להעריך את שווי המקרקעין כבסיס להשבחה (שווי ב"מצב קודם") היא זאת שפגעה בשווי המקרקעין.

השופט מישאל חשין, שכתב את פסק הדין בדיון הנוסף, בחר להרחיב את מצע הדיון, ובטרם נתן את החלטתו בחר לבחון לעומק את "גישת המדרגות" אל מול "הגישה הגורפת". הגם שסוגיה זאת לא עמדה בבסיס הדיון, הרי שהניתוח הרחב והמלומד שעורך חשין העיר את המחלוקת "מתרדמה" קצרה שאחזה בה. חשין תומך ב"גישת המדרגות", וכדבריו (סעיף 32 לפס"ד): "משידענו כי גישת המקפצה לא תעמוד לנו בהחלת הוראת סעיף 4 (5) לתוספת השלישית, אין מנוס ממסקנה כי במערכת של 'מספר תוכניות בזו אחר זו' לא נוכל לערוך שומת השבחה כהילכתה, אלא אם כן נוליך עצמנו מתחנה לתחנה לאורך רצף התוכניות, ונבחן את השבחת התכנון של כל תוכנית ותוכנית לעצמה. אין זאת שאנו מעדיפים את גישת המדרגות על גישת המקפצה. לדעתי, אין ניתנת בידינו כל אפשרות אלא להוליך עצמנו על פי גישת המדרגות, ממדרגה למדרגה, שגישה אחרת אין".

התומכים בגישת המדרגות, וכמותם השופט חשין, טוענים כי רק בגישה זאת ניתן לעקר עליות בשווי מקרקעין מגורמים שאינם תכנוניים גרידא, ושרק בגינם ניתן לגבות היטל השבחה (לדוגמא, עלייה או ירידה במחירי מקרקעין, שבינה לבין אישור תוכנית זו או אחרת אין ולא כלום).

השופט תיאודור אור, שישב גם הוא בהרכב בדיון הנוסף, והיה זה שכתב את פס"ד בדיון הראשון, בחר שלא להביע עמדה נחרצת בעניין המחלוקת "מדרגות" מול "מקפצה". בדיון הראשון הוא עשה זאת מפורשות, ואילו בדיון הנוסף הוא מעלה תהיות לפיהן הוא סבור שיש למצוא את הדרך שבה יעוקרו מחישוב ההשבחה כל אותם משתנים בשוק שאינם תכנוניים.

כדבריו בסעיף 5: "הדבר עולה גם מנוסח הסעיף עצמו, בו נקבע כי ההשבחה במקרה הנדון בסעיף 4 (5) תהא 'ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התוכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התוכנית האחרונה'. השבחה לעניין זה מוגדרת בסעיף 1(א) לתוספת השלישית, כ'עליית שווים של מקרקעין עקב אישור תוכניתו..'. היינו, בעת חישוב ההשבחה בהתאם להוראות הסעיף, יש לבודד את עליית ערך הקרקע כתוצאה מן התוכניות המשביחות, מתוך העלייה הכוללת בשווי הקרקע, אשר עשויה להיות מושפעת גם מגורמים אחרים.

"אין, לדעתי, לשלול במקרים מתאימים, כי פעולה זו תעשה על ידי קביעת שיעור העלייה הכולל בשווי המקרקעין הנדונים בין שתי נקודות הזמן הרלוונטיות כאמור בסעיף, בהפחתה של העלייה הכללית, בלא קשר לתוכניות המשביחות, בשווי המקרקעין בתקופה הנדונה ובאיזור בנדון. שיטת המדרגות אינה, על כן, השיטה הראויה האפשרית היחידה, כפי שסבור חברי השופט חשין. אכן, דרך החישוב של ההשבחה במקרה של רצף תוכניות משביחות מעלה שאלות לא קלות. אך לא שמענו בנושא זה טיעון מלא, לא בערעור ולא בדיון הנוסף, ואשאירה בצריך עיון", מסכם השופט אור.

ראשית, אני שמח על קיומה של המחלוקת בין השופטים הנכבדים. מחלוקת זאת מלמדת אותנו עד כמה קשה ומורכבת היא מלאכתו של שמאי המקרקעין. שנית, יורשה לי, עם כל הצניעות וההכנעה, לחלוק על דעתם של שני השופטים המכובדים. אני סבור שלשון החוק יכולה להובילנו אלא למסקנה אחת: גישת המקפצה היא זו שיש לנקוט על פיה, ואפרט את הסיבות לדעתי זאת.

סיבה ראשונה: זאת היא לשון החוק. סיבה זאת היא הפחות חשובה מבין השתיים האחרות. למקרא סעיף 4 (5), לא ניתן לדעתי להגיע למסקנה אחרת, אולם כפי שראינו לעיל, השופט חשין הגיע למסקנה שונה. הרי המחוקק כתב כך: "ו. תהא ההשבחה ההפרש בין שוויים של המקרקעין בסמוך לפני אישורה של התוכנית הראשונה לבין שוויים מיד לאחר אישורה של התוכנית האחרונה". כלום אפשר לכתוב זאת ברור יותר? מסתבר שיש החושבים שלא כל כך ברור הכתוב.

סיבה שנייה: הרשות נתונה בידי האזרח. סיבה זאת נעוצה בסעיף אחר בתוספת השלישית, זה הקודם לזה שסביבו התעוררה המחלוקת - סעיף 4 (4), בו נקבע: "החליטה הוועדה המקומית על דחיית עריכת השומה עד מימוש הזכויות, רשאי כל בעל מקרקעין לדרוש מהוועדה המקומית לאפשר לו לשלם מיד את היטל ההשבחה החל עליו; משנתקבלה דרישה כזו, תיערך שומת השבחה לגבי מקרקעין אלו תוך 90 ימים מיום קבלת הדרישה". משמע, בנוסח החוק גופו, מצויה התשובה למחלוקת. בידי כל אזרח נתונה האפשרות לבחור בין "גישת המדרגות" לבין "גישת המקפצה". ירצה, יבחר ב"מדרגות", ירצה, יבחר ב"מקפצה" - הכל בידיו, והרשות נתונה לו להחליט מה היא הדרך המועדפת עליו. לכן, משבחר בעל המקרקעין שלא לדרוש עריכת שומה לתוכנית זו או אחרת, הרי כאילו הודיע בריש גלי, כי גישת ה"מקפצה" היא זו המועדפת עליו. ואולי בחר כך משום שבעת אישור התוכנית לא עמדו לו האמצעים הכספיים לשלם את ההיטל, ועל כך ארחיב מיד. אני סמוך ובטוח, שעל טענה זאת יקומו כנגדי ויאמרו לי שהרי לא הכל מודעים לאישורה של תוכנית חדשה ומשביחה. ומרגע שבעל המקרקעין איננו מודע לקיומה של התוכנית, הכיצד זה יבקש שתיערך לו שומת השבחה? ועל כך אומר: אי ידיעת החוק אינה פוטרת. אבל לא זאת טענתי העיקרית, והיא תובא בסיבה השלישית והחשובה מכולן.

סיבה שלישית: הצדק החברתי. התוספת השלישית טומנת בחובה צדק סוציאלי ראשון במעלה, ובה נקבע, כי היטל ההשבחה ישולם רק בעת מימוש זכויות במקרקעין. ומימוש הוא אחת מאלה: קבלת היתר לבנייה או לשימוש בהם, והתחלת השימוש בהם בפועל, כפי שהותרה לראשונה עקב אישור התוכנית שבעקבותיה חל היטל ההשבחה. העברתם או העברת החכירה בהם, בשלמות או חלקית (קרי: מכירת הזכויות).

על סוגיה זו עמד בהרחבה חשין בפסק דינו, כמצוין בסעיף 11: "הסדר זה שנקבע בתוספת השלישית למועד תשלומו של היטל ההשבחה, משלב עצמו ביסוד העיקרי של ההתעשרות, והשניים היו לאחדים. וכך, כשם שאדם לא יחויב בהיטל השבחה אלא אם חלה עליה עלייה בשוויים של מקרקעין, כן לא ייקבע מועד תשלום ההיטל אלא עם מימוש הזכויות, דהיינו: משיחליט האדם החב בהיטל השבחה לנצל את ההתעשרות שבאה עליו".

אני סבור, שקביעתו זו של השופט חשין, היתה חייבת להובילו למסקנה שונה. כלומר, המחוקק הבין שיהיה זה בלתי סביר ובלתי צודק לחייב את בעל המקרקעין לשלם את היטל ההשבחה מיד עם אישור התוכנית, שכן מה יעשה אותו בעל מקרקעין שהפרוטה אינה מצויה בכיסו? כלום נחייב אותו למכור את המקרקעין, ולו רק כדי לשלם ההיטל? נמתין עד להתעשרות (המימוש), ואז ישולם ההיטל.

אשתמש בדוגמא להמחשת העניין: נניח שבשנת 1990 אושרה תוכנית המאפשרת בניית 100 מ"ר מרתף. במועד אישור התוכנית, שווי קרקע למ"ר מרתף עמד על 100 שקל. בתחילת שנת 2000 אושרה תוכנית לבניית חדר יציאה לגג, בשטח 23 מ"ר. במועד אישורה של תוכנית זאת עמד שווי מ"ר קרקע לחדר עליה לגג על סך 300 שקל, ואילו השווי של מ"ר קרקע לבניית מרתף עמד במועד זה על 180 שקל (כלומר שווי גבוה יותר מזה שהיה בשנת 1990, בה אושרה תוכנית המרתפים).

בעל המקרקעין מימש אותם באמצע שנת 2000, ומכר אותם בשווי השוק. המחיר שקיבל בעד אותם מקרקעין הושפע בין היתר גם מהזכות לבנות מרתף, ותרומת זכויות בנייה אלו לתמורה שקיבל היא 18,000 שקל (100 מ"ר זכויות בנייה כפול 180 שקל למ"ר). כלומר, הוא קיבל תמורה לפי שווי המקרקעין במועד המימוש.

ובטרם אמשיך אוסיף הערת ביניים. היטל ההשבחה אינו הולך לאוצר המדינה, אלא אל הקהילה (העירייה) אליה משתייך בעל המקרקעין. זה האחרון מתעשר כתוצאה מאישור התוכנית, ובהתעשרות זו הוא מתחלק חצי בחצי עם הקהילה אליה הוא שייך. ולכן, אם חובה עליו להתחלק בהתעשרות עם הקהילה, וזו מצאה לנכון (ובצדק) לדחות את תשלום ההיטל עד למימוש, כלום יעלה על הדעת כי ההתעשרות תהיה במחירי השוק במועד המימוש, ואילו החלוקה בהתעשרות תהיה על פי המחירים שהיו נהוגים בעת אישור התוכנית?

מי שטוען לגישת המדרגות פוגע בצדק החברתי. מה הוא טוען בעצם? תשלום ההיטל נדחה עד למימוש. בעת המימוש קיבל האזרח תמורה לפי מחירי השוק, אבל את ההיטל הוא ישלם לפי ערכי שווי היסטוריים (לפי 100 שקל למ"ר זכויות צמוד למדד). אני סבור, שגישה זאת פוגעת בצדק החברתי ובחלוקה השוויונית בין בעל המקרקעין לבין הקהילה אליה הוא שייך.

הטענה לשמירה על הצדק החברתי נכונה גם למצב בו מחירי השוק יורדים. אם ההתעשרות אירעה כאשר מחירי המקרקעין בשפל (נמוכים יותר מאלו שהיו במועד אישור התוכנית, ותופעה זאת מתרחשת לנגד עיננו בימים אלה), האם גם אז נבקש מבעל המקרקעין לשלם לפי המחירים בעת שהשוק היה בשיא?

אני סבור, שמצירוף כל הסיבות שהועלו לעיל עולה, כי גישת המקפצה היא הנכונה.

הכותב הוא מתכנן ערים ושמאי מקרקעין, יו"ר ועדת ההסברה של לשכת שמאי המקרקעין בישראל. המאמר על דעת הכותב בלבד.