מס המתחזה לאגרות והיטלי פיתוח

בשבוע שעבר ניתן בבית המשפט העליון פסק דין בע"א 889/01 עירית ירושלים נגד אל עמי ייזום ובנייה בע"מ. זהו אחד מפסקי הדין המשמעותיים והחשובים ביותר בתחום דיני תשלומי החובה לרשויות המקומיות, שכן הוא מסמן כרסום משמעותי בסמכותן של הרשויות המקומיות לדרוש אגרות והיטלי פיתוח ללא מנגנוני בקרה ראויים. פסק הדין דן אמנם בסוגיית היטלי סלילה בעירית ירושלים, אך השלכותיו חורגות עמוק לתוך סעיפי הכנסות מרכזיים במספר בלתי מבוטל של רשויות מקומיות.

ראשיתו של הסכסוך בפסק דינה של השופטת אור מבית המשפט המחוזי בירושלים, בו נפסק, שעירית ירושלים אינה זכאית לדרוש היטל סלילה עבור תוספת בנייה הנעשית לאחר שעבודות הסלילה נסתיימו. השופטת אור קבעה, כי העירייה פעלה שלא כדין כדי להזרים לקופתה מליון ורבע ש"ח וחייבה את העירייה ב-150,000 שקלים הוצאות משפט.

תוצאתו של פסק הדין הייתה קשה ביותר לעירית ירושלים, ולמרבית הרשויות המקומיות המחזיקות בחוקי עזר לסלילה בנוסח דומה או זהה לזה של עיריית ירושלים. למגינת ליבן של הרשויות המקומיות, האמור בפסק דינו של בית המשפט העליון חמור שבעתיים מזה שניתן על-ידי הערכאה הקודמת, וניתן להקיש ממנו במישרין גם על אגרות והיטלי פיתוח מסוג של ביוב, תיעול ומים.

בפסק דין מקיף ועטור חקיקה השוואתית, דוחה השופט אנגלרד את ערעור העירייה ומגיע למסקנה, כי גם כשמדובר בחיוב מסוג היטל, המבטא את עלויות הסלילה הממוצעת ליחידת שטח או נפח של קרקעות ובניינים בתחום העירייה, עדיין נדרשת זיקה הדוקה בין ההוצאות של הרשות המקומית בגין הסלילה לבין התשלום הנדרש מהאזרח או מהיזם.

לדעת בית המשפט, החיוב שהושת על-ידי העירייה מנותק מהוצאות הסלילה בארבעה מישורים: הראשון, שיטת המחיר הממוצע של היטל ליחידת שטח או נפח מעלה תהיות בדבר הזיקה להוצאות הסלילה בפועל, ואף חוזר מנכ"ל של משרד הפנים, הקובע הנחיות לצורך חישוב ההיטל, אינו מציע פתרון ראוי; שנית, אומר בית המשפט, "מדוע יגרע חלקו של מבקש היתר בנייה מכל אזרח אחר, שגם הוא נהנה באותה מידה ממכלול הכבישים בעיר?"; שלישית, לא הוכח שהתשלום ישמש להוצאת סלילה בלבד וקיים חשש שהוא למעשה הוזרם שלא "לקופת סלילת הכבישים", אלא לקופה הכללית המממנת הוצאות אחרות, שאין להן קשר לעלויות הסלילה; רביעית, במקרה דנן הוצאות הסלילה אינן קשורות לסלילת כביש כלשהו, אלא לצורך בקשת היתר בנייה.

בית המשפט היה ער להשלכות מרחיקות הלכת שיש לפסק הדין, ולפיכך הוא נמנע מלהכריז על בטלות חוק העזר של עירית ירושלים. השופט אנגלרד הוסיף, כי לדעתו מדובר בתשלום חובה מסוג "מס מסווה" שהוטל בחוסר סמכות. מכיוון שלדבר השלכות מרחיקות לכת על רשויות מקומיות רבות ובשל כך שמקומו של היועץ המשפט לממשלה נפקד בהליך זה, נמנע בית המשפט מלהכריז על בטלות חוק העזר של עירית ירושלים. השופט אנגלרד הסתפק בהצבה של תמרור אזהרה לנוגעים בדבר, "כדי שיקחו את העניין לתשומת ליבם".

קצרה היריעה מלדון במאמר זה בכל הסוגיות המורכבות שמעלה פסק הדין, ולכן מן הראוי לדבר על המגמה המסתמנת בו. כחוט השני עובר בפסק הדין החשש, שמא ניצלו הרשויות המקומיות לרעה את החופש שניתן להם בהלכת ע"א 620/82 מועצת עירית הרצליה נגד רשף.

בפרשת רשף התיר בית המשפט להשתמש בשיטת ההיטל ובתחשיב המתייחס לכבישים שנסללו בעבר. כעת מבקש בית המשפט לכרסם בחופש שניתן ולפקח על זיקה ישירה ומלאה בין יעוד התשלום הנדרש בגין היטלי פיתוח לבין השימוש הנעשה בו בפועל. בית המשפט מבקש לקבוע מנגנון בלתי מפלה, כזה שבו אין תופסים את היזם/האזרח בשערי הרשות המקומית כשחרב על צווארו והוא מתחנן לקבל היתר בנייה.

יש להצטער על כך, שההליך נשוא הערעור אינו מתייחס לתחשיב לפיו נקבעו התעריפים בחוק העזר לסלילה של עירית ירושלים, אלא רק להנחיות משרד הפנים משנת 1995 בדבר אופן עריכת תחשיב. בתי המשפט חוששים, לעיתים, לעסוק בתחשיבים כלכליים-הנדסיים המצויים הרחק מתחום מומחיותם.

דומה שלא די בהעלאת תהיות על קשר בין עלויות הסלילה לבין חישוב ההיטל על בסיס זכויות הבנייה. במקרה דנן, ובמקרים רבים אחרים, קיימת הוכחה אריתמטית פשוטה, בעזרתה ניתן להראות גביית יתר מעוותת, לעיתים אף מבלי להיזקק לתחשיב לפיו נקבעו שיעורי ההיטלים בחוק העזר.

פסק דינו של בית המשפט העליון מורה לנו דרך חדשה והוא מצטרף למספר פסקי דין מחוזיים בהם בוטלו תעריפים בחוקי עזר של רשויות מקומיות. בית המשפט העליון העז לטבול ידו ברותחין ובלבד שלא יוסיף עוד החתול לשמור על השמנת.

הכותב מתמחה במיסוי מוניציפאלי.