ביהמ"ש העליון: רשויות מקומיות אינן רשאיות להעלות תעריפי הארנונה מעבר להוראת ההקפאה

"תעריפי הארנונה שנקבעו לשנת הכספים 1985 הפכו במצוות המחוקק לאמת המידה לקביעת תעריפי הארנונה החלים עד היום על כל נכס החב במס - ישן וחדש כאחד, ואין לשנות מהוראת ההקפאה במישרין או בעקיפין, לבד מן התוספות שנקבעו מדי שנה בחיקוקים שונים, ולבד מכל תוספת מיוחדת המאושרת על-ידי שרי הפנים והאוצר".

כך קבע היום (ג') בית המשפט העליון, בפסק דין תקדימי, אשר שם קץ למחלוקת שהתעוררה בנושא בבתי המשפט השונים ברחבי הארץ. בית המשפט העליון קובע סופית, בפסק דין שנכתב על-ידי השופט אליעזר ריבלין, בהסכמת אהרון ברק ויצחק אנגלרד, כי הוראת ההקפאה שחוקקה הכנסת לשנת הכספים 1986 מחייבת את כל העיריות בארץ, והיא קובעת רף עליון לאפשרות הרשות המקומית להעלות ארנונה.

על פי הוראות ההקפאה, לא יכולה הרשות המקומית להעלות ארנונה על סוג של נכסים מעבר למה שהיה מוטל בשנת 1986, אלא אם החוקים השונים שחוקקה הכנסת במהלך השנים אפשרו זאת, או שניתן לכך אישור על-ידי השרים.

מדובר בבקשת רשות ערעור שהגישה חברת שקם נגד מועצת עיריית חיפה ועיריית חיפה. הטענה שהעלתה שקם היא, כי הוטל עליה על-ידי העירייה לשלם ארנונה הגבוהה מהמותר על פי צו ההקפאה. הסיבה לכך היא החלטה של העירייה לסווג את החנות שהפעילה שקם במרכז הקניות לב המפרץ בשנת 1990 כמרכז קניות.

עד 1990 לא היה קיים סיווג של "מרכז קניות". קודם לסיווג היו השטחים של חנויות כדוגמת החנות של השקם מוגדרים לפי 3 קטגוריות. בשנת 1990 הוגדר ע"י העירייה "מרכז קניות", וכל השטחים סווגו על פי הסיווגי היקר יותר.

השקם טענה, כי בכך עברה העירייה את הוראות הקפאה, שכן הוראות אלה לא איפשרו סיווג מחדש של הנכס וגביית ארנונה גבוהה יותר. השקם פנה לבית משפט השלום, אשר קיבל את עמדתה והורה לעירייה להשיב לשקם את ההפרש שבין סכומי הארנונה ששילמה לבין הסכום שהיה עליה לשלם על פי החוק. על כך ערערה העירייה לבית המשפט המחוזי, וזה קיבל את עמדת העירייה. בית המשפט המחוזי בחיפה קבע, כי לעירייה היה מותר לשנות את תעריף הארנונה לגבי נכסים שפעילותם החלה לאחר 1986. על כך ביקשה שקם לערער לבית המשפט העליון.

השופט אליעזר ריבלין סוקר בפסק הדין את ההתפתחויות שחלו בנושא במהלך השנים מאז 1986, ואת החוקים שחוקקה הכנסת בנידון. ריבלין קבע, כי התכלית האובייקטיבית של חוקי ההקפאה נועדה לקיים את אינטרס הציבור בדבר הטלת מגבלות על העלאת תעריפי הארנונה. זאת, כדי למנוע השפעות שליליות על משק המדינה.

ריסון זה לא מוגבל רק לנכסים שהיו קיימים "בשנה שעברה". בפועל, נקודת ההשוואה לעניין ההקפאה מצויה לדבריו במצב הדברים שקדם להקפאה הראשונה, בשנת 1986.

"נטילת נכס מסוים והוצאתו מגדר הסיווג 'המוקפא', בין בדרך של העברתו לתוך סיווג קיים ששיעור המס לגביו גבוה יותר, ובין בדרך של יצירת סיווג חדש ששיעורו גבוה יותר - מסכלת את תכלית הוראת ההקפאה. הוראות ההקפאה חלות על כל נכס, ישן וחדש", קובע ריבלין.

עוד אומר ריבלין, כי תוצאה אחרת, לפיה הוראות ההקפאה יחולו רק על נכסים "מהשנה שעברה", היתה מאפשרת לרשויות מקומיות לשנות ביחס לנכסים חדשים את סיווגם, ובכך להגדיל בעקיפין את שיעור הארנונה - דבר אותו ניסה המחוקק למנוע.

ריבלין מציין, כי בשנת 1993 יצאה תקנה המסבירה במפורש את העניין, כאשר נשללה לראשונה האפשרות לשנות בצו הארנונה את סוג הנכס, את סיווגו ואת תת-הסיווג. הוראה זו מחזקת את דעתו, לפיה ההקפאה על הנכסים מתייחסת לשנת 1986 ואילך. ריבלין גם קובע, כי פרשנות זו מתאימה לתכלית האובייקטיבית של החוק.

פסק הדין בעליון מקבל את עמדת השופט ורדי זיילר, אשר התייחס לנושא בפסק דין שבו חייב את העירייה להחזיר עשרות מיליוני שקלים לכ-300 תושבים שיוצגו על-ידי עו"ד יעקב פינק, אשר שילמו ארנונה ביתר. "זיילר קבע, כי תכלית חוק ההקפאה ברורה, והיא מקפלת בתוכה מטרה לקיים רמת ארנונה יציבה לאורך שנים. לכן יש לפרש את התוכן כמתייחס גם לנכסים שעדיין לא באו לעולם בשנה שעברה".

ריבלין דוחה את עמדתו של עודד מודריק בעניין, אשר קבע בפסק דין, כי אין כל הוראות חוק האוסרות על העירייה לערוך שינויים בסיווג נכסים לענייני ארנונה בהתייחס לצו ההקפאה.

"ייתכנו שינויים שנעשו מתוך פרשנות מוטעית, אך מחלוקות פרשניות כאלה אינן מעידות על הפרת חוק גלויה ומובהקת", אמר מודריק בעניין. יש לציין, כי על פסק דינו של זיילר הוגש ערעור לבית המשפט העליון, והנושא הוחזר שוב למחוזי, על מנת לבחון את המשמעויות התקציביות של החזרת כספי התושבים ששולמו ביתר.

העירייה טענה, כי עומדות ותלויות נגדה תביעות נוספות בנושא זה, אשר קבלתן עשויה לגרום לעירייה להחזיר מאות מיליוני שקלים לתושבים.

התיק הוחזר לבית המשפט המחוזי, על מנת לבחון את טענות הצדדים ביחס לסכומי הארנונה ששולמו, ולקבוע בהתאם, האם וכמה כסף יש להחזיר לשקם. (רע"א 3784/00).