בזק נגד עיריית עפולה: מהפכת הארנונה

ראשיתו של הסכסוך בסיווג מיוחד ומחיר גבוה יחסית בצידו, שנקבעו בצו הטלת הארנונה של עירית עפולה. הסיווג חל על חברות ממשלתיות, ללא קשר לשימוש שאלה עושות בנכסיהם. חברת בזק הגישה ערר, אשר נדחה מחוסר סמכות עניינית ולפיכך פנתה באמצעות עוה"ד רונית פלג ואיתי כהן בהמרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בנצרת, שם ביקשה להצהיר, כי קביעת הטלת ארנונה לפי מדד המתייחס לזהות המחזיק ולא לשימוש, סותר את הוראות החוק ויש בו משום אינדיבידואליזציה פסולה של דיני המס. בית המשפט המחוזי מפי השופטת ד"ר אפלדנון, קיבל את התביעה ומכאן הערעור (וערעור שכנגד על שלא נפסקה השבה גם לגבי שנת 1998).

בפסק דינו סוקר בית המשפט העליון את השוני שחל בדיני הארנונה עם חקיקת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג- 1992. בית המשפט העליון קבע, כי החוק האמור יצר נורמה חוקית "מנדטורית", אשר צמצמה את סמכויות השלטון המקומי להטיל ארנונה. התכלית בבסיס גישה זו מצויה ברצון המחוקק לאכוף על השלטון המקומי להטיל ארנונה כללית לפי עקרונות של אחידות, ודאות והתייעלות.

עד חוק ההסדרים משנת 1992 רווחה הדעה, שבאה לידי ביטוי בפסק הדין בעניין ירדניה (בג"צ 345/78), לפיה שיקול הדעת של הרשות המקומית בהטלת ארנונה הוא רחב ביותר, כמעט בלתי מוגבל. פסק הדין בעניין ירדניה שימש כהלכת מפתח במספר רב של פסקי-דין שניתנו על-ידי בתי המשפט המחוזיים, חלקם לאחרונה ממש, בעיקר בכל הקשור בהטלת ארנונה על בנקים ומוסדות פיננסיים.

בית המשפט העליון קובע, שעל הרשות המקומית להיצמד לפרמטרים שנקבעו בחוק ההסדרים משנת 1992, לפיהם הארנונה תוטל על פי מדד מרכזי, שעניינו השימוש הנעשה בנכס, כשבצידו יש להתחשב גם בסוג הנכס ומקומו. עד 1993 הייתה הרשות המקומית רשאית להתייחס למדדים מסויימים שנקבעו בחקיקה דאז, אולם היום היא חייבת לעשות כן ביחס למדדים שנקבעו בחוק ההסדרים. שיקול דעתה של הרשות הוא אפוא בתחום דרך יישום המדדים ולא בשאלה איזה מדדים ליישם.

על בסיס הניתוח שעורך בית המשפט העליון ביחס לתכלית חוק ההסדרים משנת 1992 ומלשונו המפורשת, הוא מסיק, שקביעת סיווג המטיל ארנונה על חברות ממשלתיות ללא אבחנה עם השימוש שנעשה בהן, לוקה בפגם מהותי ואינו מתיישב עם הוראות החוק.

פסק הדין סותם את הגולל על פסקי דין מחוזיים שקבעו, כי חוק ההסדרים משנת 1992 לא יצר שינוי מהותי בדיני הארנונה. בית המשפט מסייג את הלכת ירדניה ופותח את הדרך בפני בנקים ומוסדות פיננסיים, לדרוש את הפחתת הארנונה המוטלת על משרדים ויחידות סמך שיש להם מאפיינים שימושיים שונים. מדובר בחיזוק ממשי של הטענה, לפיה לא ניתן להטיל ארנונה על נכס שאין בו שימוש, בוודאי שלא לפי שימושו האחרון או ייעודו התיכנוני (ראה מאמרו של כותב שורות אלה מיום 25.11.01).

למרות שנותרו שאלות הנוגעות להבלעת פרמטרים בתוך כלל השימוש, הרי שמדובר בפסק דין חשוב ביותר. הטלת ארנונה לפי זהות המחזיק סותרת את עיקרון הכלליות, שהוא אחד משלושת הרכיבים של עקרון החוקיות (ודאות, כלליות ופומביות). לפי עקרון זה, נורמה חוקית לעולם לא תופנה כלפי יחידים בחברה. צווי הטלת הארנונה רבים נגועים בפגם שדבק בצו הארנונה של עירית עפולה, ויש להניח שנפתחה הדרך להטלת ארנונה על פי מדדים אחידים, ברורים ושיוויוניים יותר.

הרשויות המקומיות אוהבות להטיל ארנונה על "כיסים עמוקים", שאינם מצביעים בבחירות: בנקים, חברות ביטוח, משרדי ממשלה וחברות עתירות נכסים כמו בזק, חברת חשמל ומקורות. נראה כי משימתם תהא מעכשיו קשה יותר.

(ע"א 8588/00 ערית עפולה נגד בזק וערעור שכנגד. למערערת, עירית עפולה, עו"ד נתן מאיר ועו"ד ארז דר-לולו. למשיבה, בזק, עוה"ד רונית פלג ואיתי כהן ממשרד כהן, פלג ושות').