איחוד רשויות: שאלת המיסוי המוניציפלי

במסגרת התוכנית הכלכלית החדשה, בכוונת משרד הפנים לאחד מספר רשויות מקומיות עם רשויות מקומיות סמוכות, במטרה לחסוך בעלויות ולהביא להתייעלותן. לעניין זה השלכות על סוגיות שונות בחיובי המיסים השונים המוטלים על- ידי הרשויות המקומיות, ביניהן תעריפי האגרות והארנונה ואינטרס ההסתמכות של נישום המחזיק בנכס ומחויב בגינו בארנונה.

עדיין לא ברור מה יהיה מעמדה של הרשות המקומית המאוחדת. האם המדובר ברשות מקומית חדשה, או אם מדובר באותה רשות מקומית מספחת, אלא שתחום שיפוטה הורחב.

יהא אשר יהא מעמדה של הרשות המקומית החדשה, אין לשכוח כי מטרת תוכנית איחוד רשויות היא חיסכון בהוצאות והתייעלותן של הרשויות המקומיות. לכן, בהתאם למטרה זו, אם הוצאות הרשויות המקומיות יופחתו (שלא על חשבון השירותים הניתנים לתושבים), הציפייה של משלמי המיסים היא, כי הרשות המקומית החדשה תפחית את תעריפי הארנונה בכל תחום השיפוט החדש, לכל הפחות בטווח הארוך.

אולם קיים חשש, שרשויות מקומיות ינצלו את תוכנית איחוד הרשויות על מנת לגבות ארנונה גבוהה יותר ממחזיקי נכסים בתחום הרשות המקומית המסתפחת.

השאלה המתבקשת היא, האם רשאית הרשות המקומית החדשה להעלות את תעריפי הארנונה לרשות המקומית הקטנה, זו אשר תסופח, על פי השיעורים אשר נהוגים בידה, ואם הדבר מנוגד לחוקי ההקפאה - מגבילים את העלאת שיעורי הארנונה מידי שנה בשנה.

בית המשפט העליון כבר הכריע בסוגיה דומה, בעניין ע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נגד המועצה המקומית בית שאן (דינים עליון, כרך נא, 106) ונתן גושפנקא חוקית להעלאת תעריפי הארנונה בשטח שיפוט שהורחב, ואשר קודם לכן הארנונה, אשר שולמה ע"י מחזיקי הנכסים שבו היתה, נמוכה יותר.

בית המשפט העליון דחה את טענת החברה לכבלים ולחוטי חשמל, כי התעריפים החדשים בהם חויבה על-ידי המועצה המקומית בית שאן אינם חוקיים, באשר הם חורגים משיעור העלאת הארנונה שהותר באותה שנה ביחס לתעריפים בהם חויבה בשנה הקודמת.

נקבע, כי מטרת "חוקי ההקפאה", אשר אסרו על רשויות מקומיות להעלות את שיעורי הארנונה, אינה לשריין זכויות של נכסים, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את שיעורי הארנונה על מנת לממן את הוצאותיהן.

לעניין זה קבע בית המשפט, כי אין כל הגיון להבחין או להפלות בין נכס חדש, אשר הוקם בתחומי הרשות המקומית, לבין נכס קיים, אשר תחום השיפוט,בו היה מצוי, עבר לתחומי רשות מקומית אחרת. בשני המקרים יש לחייב בתעריפי הארנונה של הרשות המקומית החדשה, ובעניין זה - בית שאן.

בית המשפט סבר, כי התוצאה אליה הגיע אף הגיונית: נכס שמשלם ארנונה בשיעור גבוה יותר, מן הסתם גם מקבל בתמורה שירותים בעלות גבוהה יותר. בהתאם לכך, אין הצדקה כי ישלם את הארנונה בשיעורה הנמוך.

ספק רב מוטל בהגיון הנ"ל שעמד לנגד בית המשפט. כידוע, ארנונה גבוהה אינה מעידה בהכרח על טיב השירותים אשר מקבל משלם המיסים מהרשות המקומית. גם אין לדעתנו כל אפליה בין שני נכסים המצויים באזורים שונים בתחום השיפוט והמשלמים ארנונה בשיעורים שונים. כמו כן אנו סבורים, כי לנישום קיים אינטרס הסתמכות ראוי להגנה.

בכל אופן, מאחר שמטרת כל המהלך של איחוד רשויות הנה התייעלותן ההלכה האמורה עשויה להשתנות. יש לזכור, כי מלבד העלאה או הפחתה של שיעורי הארנונה על-ידי הרשות המקומית החדשה, קיימת אפשרות נוספת. ניתן להשאיר על כנם את תעריפי הארנונה של הרשות המקומית המסתפחת, ע"י קביעה בצו הארנונה של איזור חדש לחיוב, אשר כולל את תחום השיפוט אשר הועבר אליה, כשתעריפי הארנונה תואמים את אלה אשר היו נהוגים באותו שטח בטרם אוחדו הרשויות.

כך או כך, מאחר שלרשות המקומית החדשה יהיה מרחב תימרון גדול בקביעת תעריפי הארנונה, יהא זה נכון כי שר הפנים ושר האוצר, האמונים על מהלך איחוד הרשויות, יסדירו בחוק את ענייני הארנונה ברשות המקומית החדשה.

מן הראוי שבמסגרת החקיקה תקבע הממשלה בלמים, שיגבילו את יכולתה של רשות החדשה בהעלאת ארנונה, שהרי אחד המדדים להצלחת הרפורמה באיחוד הרשויות המקומיות הוא בהפחתת הארנונה.

אם אכן יפקחו השרים על הפחתת שיעורי הארנונה כפי שמתבקש במהלך זה של איחוד רשויות, אזי ההתנגדות לתוכנית תפחת משמעותית. בינתיים, בשל החשש שברשות החדשה ישלוט אי סדר, בפרט לגבי חיובי ארנונה משנים קודמות אשר שולמו לרשויות המתאחדות, מומלץ לכל משלמי הארנונה ברשויות מתאחדות לשמור את חיובי הארנונה משנים מוקדמות ככל האפשר, הואיל ובעתיד עשויים הם להועיל בהפחתת הארנונה.