פינוי-בינוי: לאחריות העיריות

הפרויקטים של פינוי-בינוי הם ללא ספק מהמורכבים ביותר בענף הנדל"ן, בעיקר בשל מספר הגורמים הרב המעורב בכל פרויקט. מינהל מקרקעי ישראל כבעל הקרקע; משרד הבינוי והשיכון כ"אחראי על", הקובע את יעדי התוכנית; הרשות המקומית, שאחראית ליוזמה ולפעילות במתחמים בכל הקשור לאישור וקידום סטטוטורי של התוכניות; החברה המנהלת, שמבצעת בשטח את פעילות ניהול ותיאום העבודה, תקצוב ופעילות מול התושבים; בעלי הנכסים, מתוקף חוק וכאלה ש"תפסו" חזקה במקום במטרה להשיג רווחים מהירים; וכמובן רשויות המס.

בשנת 1996 הקימה הממשלה את ועדת אייגס, שתבחן את נושא עידוד השיקום הפיזי של מרכזי הערים. לפני כחמש שנים פורסמו מסקנות הוועדה. הממשלה אימצה את המסקנות, ולשם יישומן הוקמה ועדה בינמשרדית הבוחנת מתחמים ומכריזה עליהם כראויים ל"התחדשות עירונית".

רבים בענף האמינו, כי רוח חדשה מנשבת, וסוף סוף יהיה ניצול נכון ויעיל של הקרקע, לרווחת כולם, ואולי כתשובה עירונית הולמת לבעיית הפשרת הקרקע החקלאית. על פרויקט התחדשות עירונית החליטה הממשלה בספטמבר 1998. מטרת התוכנית הייתה בין היתר ציפוף מרכזי הערים וחיזוק שכונות חלשות, על ידי הריסת מבנים ישנים ובנייה על השטחים שהתפנו. מטרה מוצהרת נוספת של התוכנית היא הגנה על השטחים הפתוחים שמסביב לערים, עלידי האטת הפרבור.

על פי עקרונות התוכנית, המדינה תסייע לעיריות במימון התכנון, תקצר תהליכים ותדאג להטבות מס שונות. היוזמה לביצוע התוכנית הוטלה בעצם על בעלי הדירות עצמם, או, ליתר דיוק, על היזמים שיבואו להתדפק על דלתותיהם של תושבי השכונות, ולהציע להם תוכנית לפינוי-בינוי. עיקרון נוסף שנקבע הוא, שהתוכנית תחול על כל סוג של בעלות ועל כל סוג של ייעוד, ותאפשר לשנות ייעודים מתעשייה למסחר ולמגורים - ולהיפך.

עד היום הוכרזו 64 מתחמים כמתאימים להתחדשות עירונית, 9 מהם אושרו בשבוע שעבר. בסה"כ מדובר בכ-27 אלף יח"ד חדשות, בשטח של כ-1.25 מיליון מ"ר. רבים מאותם אופטימיים אומרים היום, כי למעשה כלום לא השתנה, והעובדה העצובה ביותר היא שאף פרויקט לא קורם עור וגידים. הפרויקטים "הפרטיים", שכבר הצליחו להתרומם משולחן התכנון, שקועים עמוק בבוץ. הידוע שבהם הוא פרויקט שכונת הארגזים, בדרום ת"א.

על פי הערכות של רבים מקרב אנשי המקצוע בענף, בעשור הקרוב צפויות עסקאות פינוי-בינוי לתפוס מקום מרכזי ולעמוד במוקד הפעילות הנדל"נית במשק, תוך השפעה כלכלית, חברתית ואורבנית על הערים בהן הם יוצאו לפועל. השאלה הגדולה היא, מי יסכים לטבול ידיו בסיר השמן הרותח.

בשבוע שעבר התקיים יום עיון מטעם המרכז למשפט מסחרי בפקולטה למשפטים של אוניברסיטת בר-אילן, בנושא ההתחדשות העירונית. לדברי ח"כ אהוד רצאבי משינוי, רו"ח מתחום הנדל"ן, שנכח ביום העיון, לנושא ההתחדשות העירונית חשיבות רבה ממספר אספקטים. ראשית, מתקיים ניצול יעיל ונכון של הקרקע מבחינת אחוזי הבנייה, וחידוש פני שכונות המגורים. אבל, לטענתו, עקב העלויות הכבדות המוטלות על היזמים, יהיה קשה מאוד למצוא כאלו שיהיו מוכנים לקחת על עצמם את המטלה ללא סיוע ממשלתי ומוניציפלי.

רצאבי: "אם הפרויקט לא יהיה כדאי ליזם, הוא לא יצא לפועל. צריך לזכור, שהמפונים מהווים קבוצת לחץ לא קטנה, וככל שעולה רמת הסחטנות - הפרויקט קשה יותר לביצוע. רווח גולמי של 20% הוא המינימום כדי לעורר עניין בקרב היזמים.

"למעשה, עד תיקון 50 (ועדת רבינוביץ' לענף הנדל"ן - ש.ק) לא היו התייחסויות ברורות לנושא. ברור לכולם, שעיסקה צריכה להיות כלכלית על מנת שתצא לפועל. חשוב לזכור, שהטבות המס אינן גורמות להפסד מס, לא לרשות ולא למדינה, שכן הן עשויות להגביר הפעילות בשוק ובכך להגדיל את ההכנסות ממיסים. בהיעדר התמיכה, ממילא לא תתבצע העיסקה, ורשויות המס לא יראו פרוטה".

עו"ד משה רז-כהן, יועץ בפרויקטים של פינוי-בינוי, אמר בדיון, כי המחוקק נכשל בניסוח פרק חמישי (4) בחוק מיסוי מקרקעין, בכל הנוגע לדחיית יום המכירה ודחיית יום הדיווח, בעסקאות פינוי-בינוי בהן נדרש היזם לחתום על הסכמים עם מספר רב של בעלי דירות בפרויקט.

רז-כהן: "חברי ועדת רבינוביץ' הכירו בקושי הנובע מן הצורך בדיווח כבר בשלבים הראשונים של ההחתמות, ובנטל של החיוב למן מועד החתימות, כשהעיסקה כולה תלויה על בלימה, שכן ללא החתמת כל הדיירים וללא אישור התוכניות - העיסקה לא תצא אל הפועל".

מי שעומדת בראש הוועדה הבינמשרדית שמינתה הממשלה ליישום מסקנות ועדת אייגס, מנהלת אגף תכנון בניין ערים במשרד הבינוי והשיכון, האדריכלית סופיה אלדור, לא חסכה בדברי ביקורת ביום העיון. אלדור: "חשוב לזכור, שמדובר באירוע אורבני לא פשוט, שהרשות המקומית צריכה להזדהות איתו באופן מוחלט. אם זה לא יקרה - לא תהיה תוכנית, נקודה. השיטה שלנו לא מתעסקת באירועים עצמם, אלא ביצירת זכויות בנייה נוספות". אלדור מנתה מספר הישגים מועט, לטענתה, שהושגו בשנים האחרונות. לדבריה, סוגיית הפטור מהיטל ההשבחה מהווה נקודת מפתח בכל פרויקט: "חשוב להבין שכולם מרוויחים. הרשות אומנם מוותרת בשלב הראשון על היטל ההשבחה, אך היא מקבלת בחזרה תקבול בצורת ארנונה, וחשוב מכך, התחדשות עירונית, שאני לא חושבת שיש ראש רשות שלא מעוניין בה.

"ראשי הרשויות יכולים להגיש בקשה לפטור מהיטל השבחה לשש שנים ברוטו מיום ההכרזה על פרויקט בעירם. שלוש עד שלוש וחצי שנים מתוכן נגזלות במקרה הטוב על ההכנות והאישורים הסטטוטוריים של התוכנית. למעשה, יוותרו כשנתיים עד שנתיים וחצי בלבד של 'הפסד'. התמורה הרבה יותר גבוהה לטעמי. אם לא יתנו מקסימום הנחות, ולא רק ברשויות אלא במינהל, זה לא יקרה. כבר בתוכניות שאושרו בשיבוש שעבר, כמחצית הגישו בקשה לפטור, וככל הנראה הם גם יקבלו אותו".

לדבריה, הצעה זו תשמש כזרז בקרב רשויות רבות לפתח פרויקטים של התחדשות עירונית: "רשויות רבות יהיו מוכנות להסתפק בתקבולי היטל הפיתוח ולוותר על היטל ההשבחה, ולאפשר בזאת קיום תוכניות להתחדשות עירונית. הצעה נוספת שאנו מבקשים לקדם היא לדרוש ממינהל מקרקעי ישראל לוותר על תשלום דמי היתר אותם הוא גובה בפרויקטים של התחדשות עירונית באיזור הפריפריה, לא רק על בנייה רוויה כמקובל כיום - אלא גם על בנייה מסחרית. לא יקרה כלום אם יוותרו על דמי ההיתר בבנייה רוויה לא רק על תוספת של 15% במספר הדירות - אלא על כלל הפרויקט".

אלדור מתחה ביקרות על היעדר שיתוף פעולה של המשרדים החברים בוועדה הבינמשרדית ועל התעכבות האישורים הסטטוטוריים הנמשכים יותר מדי זמן, לטענתה: "בימים אלה אנו מקדמים רעיון להקמת ועדה מיוחדת להאצת תוכניות ההתחדשות העירונית במשרד ראש הממשלה. לקראת סוף שנת 2003 או ראשית שנת 2004, נוכל לראות את הפרויקטים הראשונים יוצאים לפועל".

לאחרונה מקדם משרד הבינוי והשיכון שני מסלולים חדשים לביצוע פרויקטים של התחדשות עירונית: פינוי-בינוי בשכונות שיקום, וניוד זכויות. עלפי שיטה ניוד הזכויות, יוכל היזם להעביר זכויות בנייה לפרויקטים אחרים בעיר, בהסכמת הוועדה המקומית, וכהקלה ניכרת מהתוכנית החדשה. את הזכויות ניתן יהיה להעביר לפרויקטים של תעשייה, מסחר ולכל שימוש אחר, ולא רק לפרויקטים למגורים. יצוין, שהסדר כזה יחייב שינוי חוק התכנון והבנייה, שאינו מאפשר זאת כיום, למעט במקרים חריגים. הצעה ברוח זו הוגשה לאוצר, אך טרם אושרה.

מהנדס עיריית רמת-גן, חיים כהן, אמר, כי רמת-גן היא אחת הערים הראשונות המקדמות תוכניות של פינוי-בינוי, אך הוא נתקל לא פעם במכשולים בירוקרטים לקידום התוכניות: "אנו סומכים רק על עצמנו. כך למשל, העברנו החלטה בסמכות הוועדה המקומית, לפיה כל יזם המבצע פרויקטים של פינויבינוי בעיר מקבל מספר תמריצים, ביניהם - על כל יחידות דיור שהוא הורס הוא זכאי לבנות שתי יחידות חדשות, בנוסף לזכויות הבנייה הקיימות".

כהן אומר, כי עיריית רמת-גן רוצה לתרום קרקע עירונית לפינוי-בינוי, אך לא ניתנת להם האפשרות: "אני רוצה לבנות פרויקט על קרקע פנויה ליד האיזור המיועד להתחדשות, וכך הדיירים העתידיים רואים לנגד עיניהם את המוצר המוגמר. בסופו של התהליך, הם עוברים מצד אחד של הרחוב לשני. אנחנו הגענו בעיר לתוכניות של 50 יחידות דיור לדונם. במצב כזה לא צריך לשכנע את היזם יותר מדי, ההתחדשות העירונית מניעה את עצמה. "אנחנו תומכים בניוד זכויות ממקום למקום, אבל לא יכול להיות מצב שמי שמחזיק בקרקע באיזור אצטדיון רמת-גן יקבל זכויות בצידה השני של העיר. צריך לתת לרשויות המקומיות להיות הבוסים האמיתיים בשטח, ולשמחתי במינהל הבינו זאת. בימים אלה אנחנו מקדמים את תוכנית הפארק הלאומי, ואני תקווה שהוא אכן יצליח".

מינהל מקרקעי ישראל מקדם בתקופה האחרונה שתי תוכניות ניסיוניות, בהן הוא למעשה מעביר את האחריות לידי הרשויות. מנהל מחוז ת"א במינהל, ירון ביבי, אומר, כי שתי התוכניות הן ברמת-גן ובבני ברק, ובהם יתבצע פיילוט שבו העירייה היא בעל הבית, והיא זו שצריכה לטפל בכל הפרויקט, כולל חברת הניהול וסוגיית פינוי הדיירים.

ביבי: "אנחנו רוצים לקחת פרויקטים ולנסות לתת לרשות המקומית את סמכות הביצוע. פרויקט פינוי-בינוי הוא קודם כל להגיע להסדר עם האנשים, אח"כ לפנות אותם, ולבסוף לבנות. אנחנו רוצים שהרשות המקומית תהיה אחראית על המו"מ. אני מאמין שיש רמת אמון בסיסית בין הרשות לתושבים. הרשות יודעת יותר טוב מכל אחד אחר לטפל בנושא הזכויות. כך למשל, אם עלויות הפינוי גבוהות מאוד, הם ידאגו לתוספת זכויות, והדבר לא יצטייר כאילו היזם מנסה לסחוט עוד משהו על הגב של התושבים - הם יצטרכו להביא את הפרויקט לכדאיות כלכלית".

גלובס: מדוע שרשות תסכים לסידור שכזה?

ביבי: "הנושא פשוט מאוד. מי שאחראי על התושבים זו הרשות. בד"כ מדובר בשכונות במצב ירוד יחסית, עם תשתיות רעועות, כך שלרשות העירונית יש אינטרס למנף את המקום, גם על מנת לשפר את אחוזי גביית הארנונה, למשל".

- איך קורה שחמש שנים מאז קבלת מסקנות ועדת אייגס, אין עדיין פרויקט אחד בביצוע?

"הפתרון לדעתי נעוץ בגודל המתחמים המיועדים לפינוי. ככל שהמתחם גדול יותר, הקושי רב יותר. יש לבודד את המתחמים ולטפל בהם בקבוצות קטנות של עשרות יחידות דיור, בטח לא מאות ובוודאי שלא אלפים. חשוב מאוד להקצות יחסים נכונים כך שיתאימו גם ליזם, גם לרשות ובוודאי לרוכשים הפוטנציאלים".

מהנדס עיריית ת"א, דני קייזר, אמר לא פעם, כי סוגיית הפינוי-בינוי היא בעייתית מאוד מבחינה אורבנית. לדבריו, יש לשקול כל צעד לפני שמוציאים את הבולדוזרים: "צריך לעצור ולבחון את המתחמים מחדש, מהי המשמעות של כל פרויקט ופרויקט. אני מאוד מודאג מהתהליך, שלטעמי הוא מאוד אגרסיבי מבחינה אורבנית. מה שעבר ואושר - שימשיך, אבל בכל מקרה לא לקדם תוכניות מסוג זה לפי שעה. אי אפשר בבת אחת להציף על-ידי ניצול הזדמנות רגעית, זה לא עובד ככה באף מקום בעולם, ובוודאי שלא בארץ".

בהתייחסו לרעיון של העברת האחריות לרשות המקומית, אומר קייזר, כי הרעיון טוב, וכבר זמן רב מתגלגל בעירייה: "אני יוצא מתוך הנחה שקרקעות הלאום ישמשו למעט יותר מעשיית רווח, לא צריך רק רווח. לא שרווח זה דבר רע, אבל ניתן להשיג אותו גם בדרכים אחרות, והוא לא חייב להיות מיידי".

לדבריו, רשות מקומית מנווטת בצורה טובה יותר מכל יזם, גדול ככל שיהיה: "הרשות עושה זאת בזמן קצר יותר, עם איכות תכנון ברמה גבוהה מאוד, במיוחד בהיבטי הכנת תב"ע וקידום סטטוטורי של תוכניות".

לדברי אדם בוכמן, ששימש עד לאחרונה ככלכלן הראשי של התאחדות הקבלנים, פינוי-בינוי הוא מצב בו התועלת המצרפית גדולה ביותר, ועולה על התועלת ליזם ולבעל הזכויות במתחם: "העלויות הכבדות ומורכבות התהליך מפחיתים את הכדאיות הכלכלית של היזם או המפונה, ונדרשת תמיכה ותמריצים של הרשות המקומית והמדינה".

בוכמן הציג בכנס מודל כלכלי, לפיו ניתן לבחון כניסה לפרויקט פינוי-בינוי: "תהליך פינוי-בינוי הינו תהליך יקר, ממושך ומורכב. על מנת להגיע לכדאיות כלכלית סבירה, חייבים להתקיים מספר תנאים, שכן המודל מעלה מספר נקודות בעייתיות המשפיעות לרעה על ההתכנות ועל הכדאיות הכלכלית של הפרויקט".

מהמודל שהציג בוכמן עולות מספר נקודות. כך למשל, עלות מרתפי החניה מגיעה עד כדי רבע מעלות הבנייה, והיא משתנה בהתאם לצפיפות. משקלו הכבד של המיסוי המוניציפאלי מהותי, ומהווה מרכיב מרכזי בהתכנות הכלכלית, מרכיב אותו ניתן לנטרל. מחיר המכירה, המבטא את שווי הקרקע במתחם, הוא בעל השפעה מהותית על הכדאיות.

גורם נוסף, לדברי בוכמן, הוא מכפיל מספר הדירות, כלומר בכמה מגדילים את מספר הדירות במתחם. מכפיל זה כפוף לאילוצים תכנוניים והנדסיים, בעיקר בחניה. עוד מצא בוכמן, כי צפיפות המוצא כמעט ולא משפיע על הכדאיות הכלכלית היחסית. ככל שצפיפות המוצא נמוכה יותר, אומר בוכמן, כך ניתן להגיע למכפיל דירות גבוה יותר, ולהגיע לתשואת היעד.