בלי מומחיות, עם ניגוד עניינים

סמכויותיהן של ועדות הערר נקבעו בסעיף 3 לחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית), התשל"ו-1976 (להלן: חוק הערר). נקבע שם, כי מנהל הארנונה מוסמך לדון בעניינים עובדתיים פשוטים, כגון טעות באזור שבו נמצא הנכס, גודלו וסיווגו. עוד נקבע, כי מנהל הארנונה לא יהיה מוסמך לקבוע, ש"שמעשה המועצה של הרשות המקומית בהטלת הארנונה או בקביעת סכומיה היה נגוע באי-חוקיות".

המחלוקת בעניין חבס הייתה לגבי סמכות מנהל הארנונה לדון בטענה בדבר חריגה מחוקי ההקפאה, המגבילים את סמכותה של מועצת העיר בשיעור העלאת תעריפי הארנונה משנה לשנה. מאז שנות ה-80 והחלת חוקי הקפאה על שיעורי הארנונה החלו רשויות מקומיות, שהאפשרות להגדיל את תקציביהן על ידי העלאת שיעורי הארנונה נחסמה בפניהן, לנסות למצוא דרכים אחרות להגדלת תעריפי הארנונה. אחת הדרכים הננקטות הנה הוספת סיווגים "יקרים" על חשבון הסיווגים ה"זולים", או הרחבת ההגדרה המילולית של הסיווגים היקרים כך שיכללו יותר נכסים.

לכאורה, טענה שצו הארנונה הנו בלתי חוקי באשר הגדרת הסיווג הוספה ו/או שונתה בניגוד לחוקי ההקפאה, איננה מסוג הטענות שמנהל הארנונה מוסמך לדון בהן. אלא שבעניין חבס קבע ביהמ"ש, כי "למנהל הארנונה ולועדת הערר הסמכות לדון באי-חוקיות ככל שזו נוגעת באחד מהפריטים המופעים בפסקאות 1-3 (כלומר, טענה לאי-חוקיות הנובעת משינויי סיווג, למשל)".

קביעה זו נסמכה הן על פרשנות מילולית המדקדקת בלשון סעיף 3 לחוק הערר והן על פרשנות תכליתית, הרואה בחיוב את הרחבת סמכותן של ועדות ערר מקצועיות ומניעת פיצול הדיון בין ערכאות שונות. פרשנות תכליתית זו מקורה בהלכה שיצאה תחת ידו של ביהמ"ש העליון בעניין רע"א 2425/99 עירית רעננה נ' י.ח ייזום והשקעות בע"מ ואח'. הלכה זו מבהירה את גדר הסמכות של ועדות הערר לענייני ביוב מכוח חוק רשויות מקומיות (ביוב) תשכ"ב - 1962 וקובעת, כי ועדות ערר אלו מוסמכות לדון גם "בטענות בעלות אופי עקרוני כגון חריגה מסמכות או העדר סבירות של הרשות המינהלית". בעוד שסעיף הסמכות של ועדת הערר לענייני ביוב בלתי מסויג לעילות תקיפה ספציפיות, הרי שסמכותה של ועדת הערר לענייני ארנונה מוגבלת ומסויגת כך, שוועדת הערר לענייני ארנונה אינה מוסמכת לדון ולהחליט בענייני אי חוקיות. ודוק, בענייני הסמכות של ועדות הערר לענייני ארנונה כללית ניסוח החוק המסמיך הוא ייחודי ושונה גם משאר חוקי המס בהם נקבעו הליכי תקיפה ייחודיים. ביהמ"ש העליון נתן משקל נכבד גם לעובדה, כי חברי גופי ערר לענייני ביוב הנם מומחים בתחומם. לא זה המצב בנוגע לארנונה.

מכאן, שהמחוקק הראשי ביקש ליתן הסדר מיוחד בקשר לארנונה כללית. כאשר עניינים טכניים, עובדתיים ופשוטים יתבררו בוועדת הערר, ואילו עניינים עקרוניים ומשפטיים, במיוחד שאלות של אי חוקיות, ימצאו את פתרונם בביהמ"ש.

לעניות דעתנו, חלוקה זו נעשתה במחשבה תחילה ובאופן הגיוני. היות ובראש גופי הערר בענייני מס שבח, מע"מ, מס רכישה, מס הכנסה, ביוב וכו' עומדים שופטים או משפטנים הממונים ע"י שר המשפטים. לעומת זאת, ועדות ערר לענייני ארנונה כללית אינן יכולות להתפאר, בלשון המעטה, בהרכבים של משפטנים בעלי שם, או אפילו בהרכבים של מומחים במקצועם (שמאים, מהנדסים או בעלי מקצוע אחרים). מדובר לא פעם בהדיוטות, שהדרישה היחידה לגביהם היא, כי תהיה להם הזכות להיבחר כחברי מועצה. יתרה מזו, הרשויות המקומיות עצמן אינן קובעות קריטריונים לבחירת חברי ועדות הערר ואין כל ביקורת ציבורית על הליך הבחירה.

חברי הועדה מתמנים על ידי מועצת הרשות המקומית, דבר הגורם לניגוד עניינים. עקב קשיים תקציביים בד"כ אין לוועדות הערר כל תשתית לוגיסטית משלהן והן משתמשות בתשתית הלוגיסטית של מנהל הארנונה, שהוא צד לדיון בפני הוועדה. בחלק גדול מהרשויות המקומיות ועדות הערר מתכנסות בחדרו של מנהל הארנונה, ומזכירתו היא גם מזכירת הוועדה המזמנת את הנישומים לדיון וכותבת את פרוטוקול הדיון ואת ההחלטות. עובדה זו יוצרת בפני הנישומים מראית עין ברורה של חוסר שוויון וניגוד עניינים. יתרה מזו, ועדות הערר לענייני ארנונה הנן וולונטריות וחבריהן אינן מקבלים גמול כלשהו, ועובדה זו גורמת לכך, שחלק מהועדות אינן מתכנסות בתדירות הראויה, באופן הגורם לסחבת ועינוי דין.

לפיכך, אם סבורים ביהמ"ש כי תכלית ראויה היא להפנות סכסוכים בענייני ארנונה לבירור בפני ועדות ערר גם כאשר הטענה היא כנגד חוקיות צו הארנונה, עליהם לקרוא תחילה למחוקק לתקן את החוק באופן שיסתמו הפרצות בכל הנוגע לניגוד העניינים, כשירות חברי ועדות הערר ומקצועיותם.