פטור למדינה: עיוותים ושתי אסכולות

נשאלת השאלה, כיצד יש לפרש כיום את פטור המדינה מתשלום ארנונה כללית? בעניין עקרוני זה קיימות בביהמ"ש העליון שתי אסכולות מנוגדות שיובאו להלן. יצוין, כי שאלת פטור המדינה אינה ייחודית לארנונה כללית, ועולה (בין היתר) גם בקשר לאגרות והיטלי פיתוח מוניציפליים (לנושא זה יש לייחד מאמר נפרד).

אסכולה אחת - פירוש מצומצם לאור עקרון השוויון בפני החוק: הרקע לחקיקת סעיף הפטור המנדטורי משנת 1938, כמו סעיפי פטור אחרים שהעניקו חסינות למלך (הכתר), מעוגן בשיטת המשפט המנדטורית ולפיה The King can do no wrong: "באנגליה, כלל הכתר את פקידי הממשלה על כל דרגיה, ובהיות ידו של הכתר בכל, גם בתי המשפט שקמו מכוחו לא יכלו לפעול נגדו, באשר 'הגולם' אינו יכול לקום על יוצרו", כדבריה הציוריים של השופטת שטרסברג-כהן.

המחוקק הישראלי אימץ תפיסה זו בסעיף 42 לפקודת הפרשנות (נוסח חדש): "אין חיקוק בא לגרוע מכל זכות של המדינה, או להטיל עליה חובה, אלא אם נאמר בו במפורש". וביהמ"ש העליון קבע, כי המדינה פטורה מתשלום ארנונה (אפילו) בגין דירות מגורים שהועמדו לשימוש שוטרים, כדי להותירם סמוכים וזמינים גם מחוץ לשעות העבודה.

במהלך השנים חלו שינויים, והתפיסה הגורפת, לפיה יש להעמיד את המדינה מעל לחוק, עברה חלפה. הטעם המרכזי לכך נעוץ בעיקרון שוויון הכל בפני החוק, שהוא אחד ההיבטים של עקרון שלטון החוק, ממנו נגזר הצורך להחיל גם על המדינה חובות המוטלות על אזרחיה.

צמצום חסינות המדינה ומעמדה המשפטי המיוחד על רקע עקרון השוויון בפני החוק מצא את ביטויו גם בדיני הארנונה. בשנים האחרונות מסתמנת בחקיקה המגמה, למעבר משיטה של פטור מלא מארנונה למדינה לשיטה של פטור חלקי: עד לשנת 1992 היתה המדינה פטורה מתשלום ארנונה מכוח סעיף הפטור. בשנת 1992 בוטל הפטור הנ"ל, אולם תחילת תוקף הביטול נדחתה למס' שנים. כיום מחויבת המדינה בתשלום ארנונה חלקי.

הרציונל לצמצום פטור המדינה מארנונה כללית נעוץ במספר גורמים עיקריים:

1. תמרוץ השלטון המקומי לעצמאות תקציבית וניתוק תלותו בשלטון המרכזי. 2. חיזוק עקרון השוויון בפני החוק בשיטת משפטנו. 3. חיוב המדינה ואזרחיה בארנונה לפי דין זהה, ובפרט ע"פ השימוש בפועל בנכס. 4. חיזוק אמון הציבור בשלטון. 5. התייעלות המדינה מחייבת השוואת עלויותיה לעלויות של נישומים פרטיים. 6. נכסי ממשלה פטורים שנהנים משירותי הרשות המקומית מכבידים על תפקודה.

ברקע מגמה זו ראוי לציין שני עיוותים, אשר נדמה כי לא ניתנה עליהם מלוא הדעת: 1. הפטור למדינה אינו חל בירושלים וביישובי עולים, ולכן בתחומם משלמת המדינה ארנונה מלאה בגין נכסיה. בדרך זו מעודדת המדינה קליטת עלייה, ומותירה בידי הרשות המקומית את הארנונה, שלא היתה משולמת לה אילו לא הוכרזה כיישוב עולים. העיוות הוא, שרשימת יישובי העולים נקבעה בתקופת העליות הגדולות, והיא כוללת ישובים כגון רמת השרון, אשר כיום יש ספק רב אם מקומו ברשימה. 2. בי"ח ממשלתיים פטורים חלקית מארנונה, בעוד שבי"ח של קופות החולים היו פטורים לגמרי, לפחות עד לאחרונה.

אסכולה שנייה - הפטור מארנונה למדינה נועד להקל על פעילות שלטונית: "לטעמי, אין קשר בין העיקרון האנגלי ההיסטורי לפיו "The King can do no wrong" לבין הפטור של המדינה ממסים לגבי מקרקעין המוחזקים בידה או בידי מי מטעמה לצרכי ציבור", כדברי השופט אנגלרד.

ראשית, הרציונל בהענקת פטור למדינה ממסים עומד בעינו גם כיום, והוא מרובע: 1. הפטור מארנונה למדינה חרוט בספר החוקים על כל המשתמע מכך. 2. אי הטלת ארנונה על מקרקעין המוחזקים על ידי המדינה או על מקרקעין המשמשים לצרכי המדינה הוא ביטוי למדיניות כלכלית-פיסקאלית העולה מן החוק הקיים כיום, לפיה אין להכביד בעלויות על פעילות שלטונית המשמשת את הציבור בכללותו, כיוון שאותן העלויות עשויות לייקר או להכביד באופן אחר על ביצוע הפעילות. 3. חיוב השלטון המרכזי בתשלום מס לשלטון המקומי (ולהפך) אינו אלא העברה מיותרת מכיס לכיס, וכשניתן להימנע ממנה רצוי לעשות כן. בכך גם טמון ההסבר לפטורים מהם "נהנות" הרשויות המקומיות מתשלום מס הכנסה, מס שבח ומס ערך מוסף. 4. לא ראוי שרשויות מקומיות, הנהנות מפטור מתשלום מס לשלטון המרכזי, יטענו כי קיומו של הפטור ההפוך הינו אנכרוניסטי וכי יש לפרשו בצמצום.

שנית, קשירת הגישה האנכרוניסטית לאופן פרשנות פטור המדינה מארנונה מוטעית, שכן בעוד הגישה האנכרוניסטית עניינה במישור היחסים שבין השלטון לאזרח, עוסק נושא פטור המדינה מארנונה במישור היחסים שבין השלטון המרכזי למקומי.

לסיכום, נראה שהפתרון יימצא באיזון עדין בין האסכולות: מחד, ראוי שארנונה כללית תשולם עבור כל הנכסים, ומאידך ראוי להותיר על כנם פטורים מארנונה לנכסי המדינה בהם נעשה שימוש לצרכים שלטוניים לתועלת הציבור. יחד עם זאת, סכומי עתק מוטלים על כף המאזניים, כך שיתכן מאוד שטרם נאמרה המילה ואנו צפויים להמשך התדיינות.

הכותבים הם ממשרד עו"ד י.מיוחס ושות'.