כי השר לא קבע קריטריונים לפטור

מוסדות בריאות והשכלה גבוהה מוצאים את עצמם, לראשונה בתקופה זו, מחויבים בתשלום ארנונה מלא, לאחר שנים רבות של פטור. במאמרנו הקודם התייחסנו לתיקון פקודת מסי עירייה ומסי ממשלה (פיטורין), 1938 (להלן: "הפקודה"), אשר ביטל את הפטורים מהם נהנו מוסדות חינוך, בריאות, סיעוד וצדקה והפך אותם להנחה בשיעור הולך ומתמעט.

במאמר זה נדון במצב אשר נוצר במקביל לתיקון הפקודה, ואשר כאמור לעיל, גרם לכך שאותם מוסדות, שלכאורה היו צריכים להיות מחויבים בארנונה בשיעור חלקי (6%-33% בשנים 2006-2003), מחויבים בתשלום ארנונה מלא. מצב זה הינו תוצאה בלתי מכוונת של החלטת בית המשפט העליון בבג"ץ עיריית רחובות ואח' נ. שר הפנים ואח'. זוהי עתירה שהוגשה על-ידי מספר רשויות מקומיות כנגד שר הפנים, במטרה לבטל פטורים מארנונה שניתנו למוסדות ציבור.

מדובר בפטורים היסטוריים, שניתנו לפני עשרות שנים מכוח הסמכות הקבועה בפקודה. פטורים אלו התקיימו מאז נתינתם ועד להכרעה בבג"ץ, מבלי שנבחנה מפעם לפעם ההצדקה לקיומם. בג"ץ פסק, כי יש לפרסם רשימת קריטריונים ברורה למתן פטור מתשלום ארנונה, וכי יש לבחון מחדש את הפטורים הקיימים לאור אותם קריטריונים. עד לפרסום קריטריונים חדשים קבע בג"ץ, כי יחולו הקריטריונים שקבע שר הפנים לעניין אחד מסעיף הפטור שבפקודה, שעניינו "מוסד מתנדב לשירות הציבור". ויודגש: אף שהעתירה התייחסה למוסדות ציבור ספציפיים, הרי שההלכה שנקבעה הינה כללית, ומתייחסת לכלל מוסדות הציבור במדינה, גם אלו שלא היו צד לעתירה.

אלא שקריטריונים אלו אינם מתאימים כלל למוסדות בריאות ולמוסדות השכלה גבוהה, ואף לא למוסדות ציבור אחרים כגון מוזיאונים. כך למשל, שניים מהקריטריונים שנקבעו בקשר ל"מוסד מתנדב" קשורים לאופיו המקומי של המוסד. קריטריון 5 קובע: "המוסד פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו משרתת בעיקר את תושבי הרשות המקומית". קריטריון 6 קובע: "פעילות המוסד הינה בתחומים בהם רשות מקומית פועלת ומוסמכת לפעול כגון, רווחה, בריאות, חינוך וכד'".

חוקיותם של הקריטריונים ה"מקומיים", בהקשר של "מוסד מתנדב לשירות הציבור", נתקפה על ידי נישומים ואושרה בבג"ץ אדם טבע ודין נ. שר הפנים. לרוב הקריטריונים ה"מקומיים" אינם מתקיים במוסדות מחקר והשכלה גבוהה. משמעות הדבר היא, שמוסדות להשכלה גבוהה אינם זכאים לפטור בהתאם לקריטריונים הקיימים כפי שקבע אותם בג"ץ. גם בתי החולים הציבוריים, בהם מתקיימת פעילות של מחקר והוראה, עשויים להיתקל בבעיה דומה.

גם קופות החולים יתקלו בקושי בבואן לבקש פטור בהתאם לנוהל זה. קריטריון 8(א) קובע: "התמיכה הממשלתית ו/או העירונית שניתנת למוסד אינה עולה על 50% מהכנסותיו הכוללות של המוסד". כידוע, מאז "הלאמת" קופות החולים, חלק משמעותי מהכנסתן של קופות החולים מקורה בהקצבה ממשלתית. אלא שתקציב זה מבוסס על ההוצאות של קופות החולים כפי שהיו בשנת 1993, עובר להלאמת הקופות. בשנה זו היו קופות החולים פטורות מארנונה, ולכל היותר שילמו חלק מהן, בחלק מן הסניפים, אגרת פינוי אשפה בשיעור של שליש הארנונה.

אי מתן פטור לקופות החולים משמעו בפועל הקטנת סל הבריאות. להערכת הכותבים, החיוב המוטל על קופת חולים הכללית לבדה, כתוצאה מביטול הפטור, הינו בסדר גודל של מאות מיליוני שקלים, עקב היותה מחזיקה "ב-1,200 מרפאות, 14 בתי חולים, 400 בתי מרקחת, מאות מכונים ומעבדות" (בהתאם לנתונים באתר האינטרנט של הקופה).

עד כה, כמעט שנה לאחר מתן פסה"ד, לא פרסם שר הפנים קריטריונים אחרים. יתכן שמחדל זה מבטא מדיניות מכוונת מצד שר הפנים, שמטרתה צמצום פטורים מארנונה. אם כך הדבר, הרי שמדובר באקט בעל משמעות תחיקתית, אשר לא רק שלא עבר במסלול הראוי לדברי חקיקה, הוא נעשה בהיחבא ובלא כל דיון ציבורי. ספק אם לכך התכוון בג"ץ.

יחד עם זאת, לדעת הכותבים, מוטב היה אילו בג"ץ היה נמנע מלקבוע קריטריונים, שהרי אין לו הכלים המתאימים לכך. לכותבי מאמר זה נראית יותר דעת המיעוט של השופט אנגלרד: " גם אם אנו בדעה כי מן הראוי לערוך רפורמה כללית בסוגיה הנדונה - כפי שגרסו גם רבים וטובים בכנסת ובממשלה - אין אנו יכולים לקבוע את פרטי התיקונים. אלה דורשים הכרעות מדיניות מתחומי הכלכלה והחברה, הכרעות המופקדות בידי הרשות המחוקקת והמבצעת". יתכן שדעה זו תהפוך לדעת הרוב אם תוגש עתירה נוספת בעניין.

בעיה נוספת שפסה"ד מעורר היא מועד תחילתו של פסה"ד. בפסה"ד צוין, כי הצווים על תנאי שניתנו בעתירה צופים פני עתיד. אלא שעיון בצווים מלמד, כי אין בהם התייחסות למועד ספציפי. הביטוי "פני עתיד" יכול להתפרש בדרכים שונות: מועד הגשת העתירה (99/1/3), מועד מתן הצו על תנאי (01/12/18), מועד מתן פסה"ד (03/2/11), תחילת שנת המס בשנה בה ניתן פסה"ד (03/1/1) או תחילת שנת המס שלאחריה (04/1/1). כך למשל, עיריית רחובות חייבה את הנישומים המשיבים בבג"ץ בארנונה מלאה מיד לאחר פסה"ד בבג"ץ, מתחילת שנת הכספים 2003. גם עיריית ירושלים החלה לחייב מוסדות ציבור בארנונה מלאה בשנת 2003, אלא שעשתה זאת לקראת סוף שנת 2003, רטרואקטיבית מתחילת השנה.

משרד מיוחס מתמחה במיסוי מוניציפלי.