מהפכה בתעריפי היטלי הפיתוח בגין היתרי בנייה

בבסיס של כל נושא היטלי הפיתוח עומדת הקביעה שבדין, לפיה על הרשות המקומית לקבוע תעריפים שיש בהם כדי לכסות את העלויות הנדרשות לשם הקמת מערכת התשתית בגינה נקבע התעריף: ביוב, כבישים ומדרכות, מערכת אספקת מים ותיעול - ולא יותר מכך. גבייה בשיעור שמעבר להוצאות כמוה כגביית מס במסווה של היטל - מס לא חוקי. פועל יוצא מכך הוא, שאסור לרשות גם להעביר כספים שנגבו בגין פיתוח תשתיות לטובת כיסוי הוצאות שוטפות, כגון: אחזקה שוטפת ומשכורות.

כל יזם נדל"ן יודע, שכדי לקבל את היתר הבנייה הנכסף עליו לשלשל לידיה של הרשות המקומית סכומים ניכרים בגין אגרות בנייה והיטלי פיתוח. בעיקרון, גובהם של היטלים אילו נגזר מהיקף הפרויקט: שטח המגרש ובעיקר שטח הבנייה המבוקשת, וכן משיעורם של התעריפים הנקבעים בחוקי העזר של הרשות.

ככל שהיזם מנסה לתקוף את גובהם של התעריפים ואת התחשיב שהיווה את הבסיס לקביעת אותם תעריפים, נוהגות הרשויות על-פי רוב להסתתר מאחורי טענות שונות ומגוונות, החל ב"משרד הפנים אישר את התעריפים"; "התעריפים קבועים בחוק" (חוק עזר של הרשות כמובן), וכלה ב"אנחנו מוציאים בפועל על תשתיות עירוניות יותר ממה שאנחנו מכניסים".

ביום 04/6/2 אירעה "מהפכה זוטא" בנושא. לראשונה יצאה פסיקה מלפני בית המשפט העליון, שמשמעותה התערבות בחוקי העזר של הרשות המקומית - במקרה זה עיריית חולון - והפחתתם, עקב פגמים בתחשיבים שהיוו את הבסיס לקביעת גובה התעריפים, בחלק מחוקי העזר של עיריית חולון (ע"א 02/2062, 02/1711 ארגון הקבלנים והבונים חולון נ' עיריית חולון).

כלומר, מבלי שהדבר נאמר במפורש בפסק הדין, אך לאור קביעותיו, ברור שרשויות מקומיות תתקשינה מעתה להסתתר מאחורי ה"סינר הגדול" של משרד הפנים, חוקי העזר וכיו"ב. רשויות מקומיות תתקשינה שלא לחשוף את תחשיביהן לבדיקה ולהגיב על ליקויים שהיזמים ימצאו בהם, לפחות לכאורה.

למרות שפסק הדין פורסם לפני זמן קצר ביותר, כבר הספיקו לכתוב עליו רבות, דבר המעיד על כך שהתחושה הרווחת היא שאירעה מהפכה בעניין. הרשויות שחשות כי ספגו "מכה" קשה, החלו לחפש בפסק הדין אמירות שיקהו את העוקץ. מהר מאוד החלו הרשויות להיתלות באמירתה של השופטת אסתר חיות, שדחתה את טענת ההגנה של עיריית חולון כי אין לבחון בדיעבד סבירותו של תחשיב על-ידי בדיקת נתוני אמת. כלומר, במקרה הספציפי אין לקבל את דו"חותיה הכספיים של עיריית חולון, המצביעים לכאורה על כך שלא רק שהיא איננה גובה גביית יתר - אלא שההפך הוא הנכון: היא סובלת מגביית חסר. למרות זאת, קבעה חיות שאין בכך כדי לרפא את העובדה, שבתחשיב המקורי שקבע את גובהו של התעריף נפלו פגמים.

מדוע קפצו דווקא הרשויות המקומיות על המציאה? מפני שכבר כיום מסתובבות ב"שוק" חוות דעת רבות, המראות שבפועל רשויות מסוימות, לא מעטות, גובות באופן קבוע, שיגרתי ושיטתי, על-פני תקופה של שנים רבות, סכומים העולים בעשרות אחוזים על הנדרש להן לצורך ביצוע תשתיות הכבישים, הביוב, המים והתיעול.

עתה באות אותן רשויות ומצביעות על דבריה של השופטת חיות כעל הלכה שיש בה כדי להפוך את כל חוות הדעת האמורות לנייר חסר ערך. לדעתי, הרשויות המקומיות נתפסות בעניין זה לטעות - טעות שתתברר שעה שסוגיה ספציפית זו תופנה לערכאות.

נסיבות ההליך בו ניתן פסק הדין היו חסימת טענת הגנה של עיריית חולון שנמצאו פגמים בתחשיביה. לעומת זאת, חוות הדעת האמורות נערכו על-ידי או מטעם היזמים, המבקשים לתקוף את התחשיבים, ולא להגן עליהם.

ההבדל בנסיבות ברור. הרשויות סוברניות לשנות מעת לעת את תעריפיהן על פי נתוני אמת ונתוני ביצוע עבודות תשתית בפועל. כאשר רואות הרשויות כי ההכנסות עולות על ההוצאות, עליהן לתקן את תחשיביהן בהתאם, ולהפחית התעריף - אירוע נדיר כפי שניתן לנחש; ולהפך, כאשר נתוני אמת מצביעים על גביית חסר, מבססות הרשויות בתחשיב מתוקן את העלאתו של התעריף, אירוע שכיח הרבה יותר (ולא תמיד כתוצאה מחסר אמיתי).

לעומתן, היזם לא יכול לשנות את התעריפים על-פי מצאיו. היזם - אדם פרטי, אין בידיו אותם כוחות לחוקק חוקי עזר, מתן היתרי בנייה וכיו"ב, המסורים לרשות. לרשות גישה ישירה מטבע הדברים, לנתוניה. היא יודעת באמת ובכל רגע נתון מהו סך הוצאותיה, מהו סך הכנסותיה מהיטלי פיתוח, ויכולה בקלות יחסית לנתח את הסיבות לפערים.

היזם מנותק מכל הנתונים האמורים. ליזם אין גם כל סיבה להיכנס לעובי הקורה, אלא לאחר שהוא מקבל לידיו את חשבון אגרות הפיתוח. אירוע זה מתרחש בסמוך למועד בו הוא מבקש לקבל היתר בנייה. לעיתים הדבר קורה שנים רבות לאחר שתעריפי האגרות חושבו ופורסמו בחוקי העזר של הרשות המקומית. כלומר, רק החל מאותה עת יש ליזם אינטרס להתחיל לאסוף את הנתונים אודות התחשיב, נתוני הגבייה וההוצאות בפועל של אותה רשות ספציפית.

לא יעלה על הדעת, כי טענתו של יזם, שאסף נתונים - ובפרט שהרשויות לא ממהרות לשתף פעולה ומערימות קשיים בדרכו - המראים כי לאורך שנים הרשות גובה היטלי פיתוח בשיעור העולה מהותית על הסכומים שהיא מוציאה בגין עבודות פיתוח - תידחה עקב "ההלכה" שקבעה לכאורה חיות. ככל שיש הלכה מחייבת בדבריה של חיות, הרי היא מופנית כלפי רשויות המנסות להגן על תחשיבי העבר שלהן דרך נתוני אמת בהווה. אין להרחיב את ההלכה מעבר לכך, נגד יזמים המסתמכים על נתוני אמת כדי לפסול תחשיבים של רשויות.

הכותב שותף במשרד עו"ד רוזן-קרן, המתמחה בנושא אגרות והיטלי פיתוח.