האם מחאת האוהלים תוליד "חוק יסוד: זכויות חברתיות"?

מחאת האוהלים של קיץ 2011 אינה המחאה החברתית הראשונה בישראל. ב-2003 הייתה מחאה דומה לה, אם כי מוגבלת בהרבה בהיקפה, שנקראה "כיכר הלחם". היא החלה מכיכר המדינה בתל-אביב והתפשטה הלאה; בשלב מסוים חסם מאהל "כיכר הלחם" בירושלים את כביש הגישה המחבר את בית המשפט העליון עם משרדי הממשלה, בואכה משכן הכנסת.

עיריית ירושלים ביקשה לפנות את המאהל בטענה כי מדובר במפגע תחבורתי, בטיחותי ותברואתי. העניין הגיע לבית המשפט העליון. השופטת אילה פרוקצ'יה לא התרשמה מטענותיהם של פעילי המחאה החברתית והורתה לפנות את המאהל, תוך שקבעה כי "זכות המחאה אין פירושה התרת הרסן ויצירת אנרכיה, שבה כל איש הישר בעיניו יעשה. קשה להלום כי בשם חופש הביטוי והמחאה - ותהא תכלית המחאה חשובה ככל שתהא - תבקש קבוצת אזרחים לתפוס חזקה ממושכת וללא הגבלת זמן ברחוב ציבורי של עיר, ותתמקם שם על מאהליה ומתקניה, אגב שיבוש רצוף של התנועה במקום".

אם יש לקח שאפשר ללמוד מהסיפור הזה, הוא שלמרות רצונם של מובילי מחאת האוהלים של 2011 לברוח מתיוג פוליטי או משימוש באמצעים משפטיים - קשה יהיה להם לברוח לאורך זמן משני אלה. המשפט, מתברר, נוגע בכל, ובוודאי באותן זכויות חברתיות שסומנו כיעדים במאבק החברתי.

סקירה של פעילות בתי המשפט והשיח המשפטי באקדמיה מוביל למסקנה כי המאבק להשגת זכויות חברתיות בישראל מתמקד בשנים האחרונות פחות בזירה הפוליטית - ויותר דווקא בזו המשפטית.

בישראל אין חוקה, וכתחליף למגילת זכויות אדם יש שני חוקי יסוד, שנחקקו ב-1992, האחד בדבר כבוד האדם וחירותו והאחר בדבר חופש העיסוק. הפרשנות שהעניק להם בית המשפט העליון מאז חקיקתם הצטרפה ל"זכויות הבלתי מנויות", כלומר לזכויות האדם שהן תוצר של פסיקה מתמשכת של בג"ץ לאורך שנות המדינה.

אלא שההתמקדות עד היום הייתה מטבע הדברים בזכויות אזרח מסורתיות - חופש הביטוי, חופש הקניין והתנועה, הזכות לחיים ולחירות והזכות להצביע - ופחות בזכויות החברתיות, המטילות חובה פוזיטיבית על המדינה לספק לאדם את צרכיו בתחומי החינוך, הרווחה, הבריאות, הדיור, התעסוקה ואיכות הסביבה.

קיום אנושי בכבוד

לאורך השנים התגבשו כמה וכמה הצעות לחוק יסוד: זכויות חברתיות. ההצעות העלו התנגדויות פוליטיות לרוב, בשל הנטל התקציבי שהיו אמורות להטיל על כתפיה של המדינה.

ואולם, בדיוני ועדת החוקה בכנסת הקודמת, שבהם גובשה טיוטה ל"חוקה בהסכמה רחבה", נכלל בסופו של דבר במגילת הזכויות פרק העוסק בזכויות כלכליות-חברתיות, ואולם נקבע כי ביחס למימושן של זכויות אלה, "בשונה מזכויות האדם האחרות, יינתן לרוב הפוליטי - קרי לכנסת ולממשלה - מרחב פעולה רב יותר בקביעת המדיניות ובהקצאת המשאבים הדרושה למימושן".

אם מנהיגי מחאת האוהלים מחפשים דגל להניף או יעד ברור שאותו יש לסמן ולהשיג - חקיקת חוק יסוד: זכויות חברתיות עשויה בהחלט להיות מטרה ראויה.

"כיום זכויות חברתיות אינן מוזכרות בחוקי היסוד", אמרה השופטת בדימוס דליה דורנר ב-2010. "לדעתי, מדינת ישראל צריכה לעגן בחוקי היסוד שלה זכויות חברתיות. המשמעות היא שחוק רגיל לא יוכל לסתור את חוק היסוד. צריך לקבוע הסדר הגיוני שיאפשר למדינה לקיים זכויות רווחה על-פי יכולתה ואינטרסים אחרים".

בשלהי כהונתה בבית המשפט העליון טיפלה דורנר בעתירה, שהולידה לבסוף את פסק הדין המעצב בתחום הזכויות החברתיות בישראל, אלא שזהו דווקא פסק דין של כישלון: ב-2002 עתרה לבג"ץ עמותת "מחויבות לשלום ולצדק חברתי" כנגד הקיצוץ האכזרי בקצבאות הבטחת הכנסה, במסגרת תוכנית החירום הכלכלית, שנהגתה באותה שנה. העותרים טענו כי הקצבאות המקוצצות אינן מאפשרות קיום אנושי בכבוד, ובכך הן פוגעות בכבוד האדם באופן בלתי מידתי.

הדיון המשפטי, בהרכב שדורנר עמדה בראשו, התמקד תחילה בשאלה האם המדינה חייבת להגן, במסגרת הזכות החוקתית לכבוד, על "קיום אנושי בכבוד" - או רק על "קיום מינימלי בכבוד".

דורנר הורתה לפרקליטות, בצו על-תנאי, להגדיר סטנדרטים לקיום אנושי בכבוד לשיטתה. המדינה גררה רגליה, ובינתיים דורנר פרשה מכהונתה, והתיק הועבר להרכב מורחב בראשות נשיא העליון לשעבר, אהרן ברק.

בדצמבר 2005 דחה בג"ץ את העתירה ברוב של 6 שופטים נגד אחד, וקבע כי הקיצוץ בקצבאות אינו פוגע בזכות לכבוד המעוגנת בחוק היסוד באופן בלתי מידתי. בדעת מיעוט נותר השופט אדמונד לוי, שטען כי הזכות לכבוד "כוללת את הזכות לתנאי מחייה נאותים, ומטרתה אינה אך להבטיח את האדם ממחסור קיומי בלתי נסבל, כטענת המדינה".

הגנה על אינטרסים חברתיים

בין אנשי המשפט, בכל העולם, שורר ויכוח בשאלה האם הזכויות החברתיות צריכות לזכות למעמד חוקתי השווה לזכויות האזרח הקלאסיות. בחוקתה של דרום-אפריקה, הנחשבת אחת המתקדמות בעולם, נקבע כי "לכל אחד זכות גישה אל שירותי בריאות, וכן מזון ומים מספיקים, וכן ביטחון סוציאלי, לרבות סיוע סוציאלי מתאים, אם הם אינם מסוגלים לתמוך בעצמם ובתלויים בהם".

אלא שבסעיף מימוש הזכויות ננקטה לשון מסויגת יותר, המותירה מרחב פעולה למדינה, בהתאם ליכולתה התקציבית: "המדינה צריכה לנקוט אמצעי חקיקה ואמצעים אחרים סבירים, במסגרת המקורות העומדים לרשותה, כדי להשיג הגשמה פרוגרסיבית של כל אחת מהזכויות הללו", נכתב. הסעיף מסתיים באזכור זכות שעליה אין כל סייג: "טיפול חירום רפואי לא יסורב לאיש".

בספרו "שופט בחברה דמוקרטית" כתב הנשיא לשעבר אהרן ברק כי "אין בזכויות החברתיות כל 'פגם גנטי', הן דומות לכל הזכויות האחרות. כל שיטת משפט צריכה לתת לעצמה דין וחשבון אם ראוי לטפל בזכויות החברתיות ואם ראוי להעניק להן מעמד חוקתי-על-חוקי". ברק הוסיף וציין כי ההכרעה בעניין זה צריכה ליפול בכנסת.

ואמנם, בכל אחת מהקדנציות האחרונות של הכנסת הונחה על שולחנה הצעת חוק לעיגון הזכויות החברתיות. ההצעה האחרונה הונחה במאי האחרון על-ידי קבוצת חברי כנסת בראשות זהבה גלאון (מרצ).

"ההצעה מהווה לבנת יסוד ברעיון מדינת הרווחה המודרנית", נכתב בהצעת חוק היסוד, שביקשה לעגן את הזכות לקיום בכבוד אנושי, זכות ההתאגדות בארגוני עובדים ומעבידים, זכות השביתה, השוויון התעסוקתי, השכר, ההשכלה והחינוך, הבריאות, הדיור והרווחה החברתית.

בספר "זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל", שיצא לאור ב-2004 בעריכת פרופ' יורם רבין ופרופ' יובל שני, כתבה פרופ' רות גביזון כי היא "נוטה לאמץ פתרון שידגיש את שוויון המעמד העיוני והערכי בין כל זכויות האדם. המלצתי נתונה לפתרון שיכלול במגילת זכויות חוקתית את כל סוגי הזכויות, אך יגביל את כוח הביקורת השיפוטית לגבי כולן, ובינתיים לנסות להגן בחוקים רגילים על האינטרסים החברתיים והכלכליים שכבר זכו בישראל להכרה, ולתת להם מעמד של זכויות משפטיות".

עורכי דין לשינוי חברתי

עד שיעוגנו הזכויות החברתיות בחוקה או בחוק יסוד, מרבים בינתיים בתי המשפט לעסוק בשאלה מהן גבולות האחריות של המדינה בהיבטים שונים של זכויות אלה, במצב החוקתי הנוכחי.

כך, למשל, בתחום החינוך מסתמכים בתי המשפט על חוק חינוך חובה חינם, כמנוף להטיל חובות תקצוב על המדינה. "חובת הלימוד מכוח חוק חלה הן על הפרט והן על המדינה", כתבה השופטת פרוקצ'יה ב-2008, "שעליה להקצות משאבים לקיום מערכות חינוך חינם, ולפקח על מימוש הזכות והחובה לחינוך הלכה למעשה".

דיני העבודה הם תחום משפטי מפותח למדי, ונהנים גם מחוקים קונקרטיים, מעושר פסיקה ומערכאה שיפוטית ייעודית. אלא שבהיעדר מעמד חוקתי לזכויות העובד, גם התחום הזה סובל מחוסרים משמעותיים.

ד"ר שרון רבין-מרגליות כתבה ב-2007 על אי-החוקיות הגלומה במדיניותם של מקומות עבודה מסוימים, לאסור על העובדים לגלות זה לזה את גובה שכרם. "שתי זכויות חוקתיות של עובדים, הזכות להתארגנות והזכות לשוויון", כתבה רבין-מרגליות, "נפגעות לכאורה מההסדרים, שמעסיקים מאמצים למניעת מעבר של מידע על תגמול בין עובדיהם".

ב-2008 החלה הפקולטה למשפטים באוניברסיטת תל-אביב להוציא לאור כתב-עת, המתעד את העשייה המשפטית של עורכי דין העובדים בשירות הקהילה ובארגונים חברתיים וציבוריים, בשם "מעשי משפט - כתב עת למשפט ולתיקון חברתי".

"פעילות משפטית-חברתית איננה תופעה חדשה בישראל", כתבה בפתח החוברת פרופ' נטע זיו, מנהלת הקליניקות המשפטיות בפקולטה. "עורכי דין חברתיים, הפועלים לקידום מטרה ציבורית, עורכי דין לשינוי חברתי כבר תפסו את מקומם בזירה המשפטית כסוכנים מרכזיים בקידום ההגנה על זכויות יחידים ועל קבוצות נטולות כוח, ועל אינטרסים ציבוריים, שאינם מיוצגים כדבעי במסגרת השוק".

המאבקים הללו מתנהלים לא רק בבית המשפט העליון כמובן, אלא בכל הערכות ובכל סוגי ההליכים - החל מהגנה על עניינו של חייב-שאין-לו בהוצאה לפועל, לעומת נושה-שיש-לו; הזכות לאיכות סביבה כזכות חברתית על שלל ההליכים שהיא מאפשרת בבתי המשפט השונים; ועד שקילת אינטרסים חברתיים אפילו בתחומים הנטועים במשפט הפרטי הקלאסי, כמו דיני קניין - למשל, בהיקף תחולת החוק להגנת הדייר.

אם מובילי המאבק החברתי של קיץ 2011 מבקשים לרתום את המערכת המשפטית לעניינם, כל שעליהם לזכור הוא שמדובר במערכת שאמורה לייצר גם צדק, ואחד מזרמיו המרכזיים בתפישה הליברלית של מדינת הרווחה הוא "צדק חלוקתי" - שעניינו, פשוטו כמשמעו, הקצאה צודקת של המשאבים בקהילה ובחברה.