הדוחות הכספיים שמפרסם האוצר חושפים: כך נולד הגירעון התקציבי של 2018

דוחות 2018, שעליהם חתום החשב הכללי, מתארים את הסיבות להתנפחות הגירעון - הכנסות המדינה ממסים היו נמוכות ב–4.5 מיליארד שקל בהשוואה ל–2017, בעוד שהוצאות משרדי הממשלה זינקו • החשש: אם החוב הממשלתי לא ייעצר עד 2020 - ישראל בדרך הבטוחה להורדת דירוג אשראי

משה כחלון ורוני חזקיהו / צילומים: כדיה לוי, איל יצהר; עיבוד: טלי בוגדנובסקי
משה כחלון ורוני חזקיהו / צילומים: כדיה לוי, איל יצהר; עיבוד: טלי בוגדנובסקי

הגירעון התקציבי המתנפח היווה באופן טבעי את מוקד השיח הכלכלי בחודשים האחרונים. אבל איך הגענו למצב הזה, שבו ההכנסות רחוקות מלהתיישר עם ההוצאות - את זה אפשר היה לראות אתמול (ג') באופן ברור עם פרסום הדוחות הכספיים של המדינה לשנת 2018.

השורה התחתונה של הדוחות שחתומים על ידי החשב הכללי באוצר רוני חזקיהו: ההכנסות ירדו, ההוצאות זינקו והבור נפער. לפי הדוחות, הכנסות המדינה ממסים ירדו ב-2018 ב-4.5 מיליארד שקל לעומת השנה הקודמת, בעוד שהוצאות משרדי הממשלה גדלו ב-18 מיליארד שקל לעומת 2017.

הדוחות מתארים באמצעות מספרים את הסיבות שהובילו לגירעון שנרשם ב-2018, גירעון שצפוי להמשיך לגדול השנה, ובשנה הבאה. הנתונים מפריכים סופית את התיאוריה הכלכלית של ראש הממשלה בנימין נתניהו ושל שר האוצר משה כחלון, שטוענים שהורדות המסים שביצעו יגדילו את הכנסות המדינה משום שיאיצו את קצב הצמיחה. והם מחזקים את האזהרה שהשמיע נגיד בנק ישראל פרופ’ אמיר ירון, לפיה הגירעון המבני של מדינת ישראל גבוה מזה שצפו תחזיות האוצר ועומד על 4.5%.
על פי הדוח, “החל מחודש מאי 2018 חלה ירידה ניכרת ברמת הכנסות המדינה ממסים”, ירידה שנגרמה במידה רבה כתוצאה מהחזרי מס, שבאו בעקבות הפחתות המס הגדולות שביצע שר האוצר כחלון בשנים 2015-2017. נכון לסוף 2018 ירדה רמת ההכנסות ביחס לתוצר לרמה של שנת 2014.

בצד ההוצאות חל בשנים האחרונות שינוי של ממש. בעקבות כהונתו של בנימין נתניהו כשר האוצר ונאום “האיש השמן” המפורסם, צמצמה הממשלה בהדרגה את ההוצאה האזרחית שלה, כחלק מהתוצר. בשיא הצמצום הגיעה ישראל לאחד המקומות האחרונים בין מדינות ה-OECD בהוצאה האזרחית.

כך נוצר גירעון
 כך נוצר גירעון

נגמרו ההפתעות הגדולות ממסים

אולם בדוח הכספי הנוכחי מציין החשב הכללי, כי "בעשור האחרון (החל מתחילת שנת 2008) חלה עלייה עקבית וניכרת במשקל ההוצאה האזרחית בתקציב, על חשבון ירידה בהוצאות מערכת הביטחון ובהוצאות הריבית על החוב של המדינה". התהליך הזה קיבל תאוצה בתקופתו של שר האוצר כחלון, ורמת ההוצאות רשמה ב-2018 שיא חדש - 28.5% תוצר.

הזינוק הבולט ביותר נרשם בהוצאות משרדי הממשלה האזרחיים, שהגיעו בסוף 2018 ל-19.6% תוצר, לעומת 17.3% תוצר בשנת 2015, עם תחילת כהונתו של כחלון. הוצאות מערכת הביטחון ירדו במהלך אותה תקופה, ביחס לתוצר, מ-5.3% תוצר ב-2015 ל-5.1% בלבד, בעוד שהוצאות הריבית ירדו מ-2.7% ל-2.2% בלבד. הכסף שהתפנה בעקבות החיסכון בהוצאות הריבית הופנה בחלקו למימון הגידול בהוצאה האזרחית.

הבעיה היא שהגדלת ההוצאה האזרחית איננה מגובה בגידול במקורות הכנסה קבועים. להפך, כחלון ונתניהו ביצעו במהלך הקדנציה החולפת שורת הורדות מסים שגרעו, על-פי תחשיבי האוצר, כ-15 עד 20 מיליארד שקל מההכנסות השנתיות של המדינה ממסים. הכוונה בין היתר להורדת המע”מ מ-18% ל-17%, להורדת מס החברות מ-26.5% ל-23%, לביטול שורה ארוכה של מיסי קנייה ומכסים ולהגדלת נקודות הזיכוי במס הכנסה והגדלת מענקי העבודה (מס הכנסה שלילי).

בנק ישראל בראשות הנגידה הקודמת ד”ר קרנית פלוג התנגד לכל הורדות המסים של כחלון ונתניהו - למעט הגדלת מענקי העבודה ונקודות הזיכוי. כחלון ונתניהו חלקו על פלוג, וטענו כי תפיסתה הכלכלית שגויה וכי הורדות המסים יגדילו את הכנסות המדינה משום שיאיצו את הצמיחה ואת הפעילות הכלכלית - אך נראה כי הנתונים תומכים בעמדת פלוג. בדיעבד התברר כי העלייה בהכנסות ב-2016 וב-2017 הייתה זמנית ונבעה מאירועים חד-פעמיים, כמו מכירת השליטה בחברת מובילאיי, ובמבצע גבייה של רשות המסים - שהכניסו לקופת המדינה ב-2017 כ-20 מיליארד שקלים.

ההפתעות וההכנסות החד-פעמיות הגדולות נגמרו ב-2018. בנוסף, התברר כי הורדות המס של נתניהו וכחלון גרמו לגל של החזרי מסים מצד נישומים ששילמו את שיעור המס הגבוה ולאחר מכן תבעו מרשות המסים את ההפרש בתוספת ריבית של 4%. החזרי המסים הובילו לירידה חדה בהכנסות המדינה, ולכך ששנת 2018 הסתיימה בגירעון תקציבי של 38.7 מיליארד שקל, מעט יותר מהיעד בתקציב. החזרי המסים הגבוהים חוללו שמות גם בהכנסות המדינה במחצית הראשונה של 2019, והתחזית לשנה זו היא לגירעון של 45 מיליארד שקל ולגירעון גבוה יותר - של כ-50.4 מיליארד שקל ב-2020.

החשב הכללי רוני חזקיהו מציין בדברי המבוא שלו לדוח, כי את הסיבה לגידול בגירעון צריך למצוא בצד ההכנסות ולא בצד ההוצאות. “הגירעונות הנמוכים של 2015-2017 הטעו גורמים מסוימים לחשוב כי הסיבה לגירעון הגבוה יחסית ב-2018 הייתה חריגה בהוצאות”, כלשמעשה הסיבה הייתה בהכנסות הגבוהות מאוד שנרשמו בשנים הקודמות, הכנסות חד-פעמיות שלא חזרו על עצמן ב-2018.

הוצאה אדירה על בריאות, פחות בביטחון

הגידול בהוצאות הממשלה איננו שוויוני. ההוצאה לבריאות, למשל, גדלה מאז 2013 ב-81.7%, חלק לא מבוטל מכך כתוצאה מהעלאת שכר הרופאים והאחיות. ההוצאה על חינוך גדלה בחמש השנים האחרונות ב-35%. לעומת זאת, ההוצאה להשכלה גבוהה גדלה במהלך אותן שנים ב-18.3% בלבד.
עניין נוסף שגרר עלייה בהוצאות הוא תוכנית מחיר למשתכן, שמתקרבת בעלויות שלה למדינה ל-9 מיליארד שקל, רובן נובעות מאובדן הכנסות מהקרקעות, שבשנה שעברה הגיעו ל-1.415 מיליארד שקל. כמו כן, העניקה המדינה עד כה מענקי רוכשים בגובה 1.9 מיליארד שקל, ותוספות סבסוד פיתוח בסך של כ-2 מיליארד שקל.

החוב הממשלתי גדל ב-2018 ב-5.5% ועמד על 788.3 מיליארד שקל. יותר חשוב מהחוב עצמו הוא גודל החוב ביחס לתוצר, המהווה “סמן מרכזי בקביעת דירוג האשראי וביציבותה הפיננסית של המדינה”, לדברי הדוח. יחס החוב לתוצר ירד ברציפות כמעט 20 שנה, אך ב-2018 נרשם היפוך מגמה: החוב הציבורי במונחי תוצר עלה בחצי נקודת האחוז והגיע ל-61% תוצר. גם מגמה זו צפויה להחריף ב-2019, ובאוצר מתכוונים לעשות כל מאמץ כדי לעצור את העלייה בשנת 2020. אחרת, כך חוששים באוצר, ישראל עלולה לספוג הורדת דירוג אשראי. ¿

רוצה להשאר מעודכן/ת בנושא הסיפורים הגדולים של השבוע?
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988