מבקר המדינה: ייבוש תקציבי ופיזור סמכויות פגעו קשה במשרד החוץ

מבקר המדינה בדק את המשבר התקציבי הקשה שבו שרוי משרד החוץ בשנים האחרונות, כאשר נציגויות ישראל בעולם מתקשות לתפקד. לדברי המבקר, משרד החוץ ומערך החוץ (כלומר עבודת אגפי הממשלה השונים בתחום יחסי החוץ, שלא בתוך משרד החוץ) מצוי במשבר מבני תפקודי, כאשר הפעילות שאמורה היתה להיות בידי המשרד פורקה והועברה לידי 40 גופים ממשלתיים שונים, בעשרות תחומים. לדברי המבקר, חלק מן הפעילויות חופפות או משיקות ואין יד מכוונת או ראייה אסטרטגית של הפעילות. "ללא ניהול מרכז מתכלל ובלי שקיימת תמונת מצב מלאה על פעילות ישראל בעולם".

מנכ"ל משרד החוץ, יובל רותם, אמר בתגובה לדו"ח: "אני קורא לאנשי האוצר ללמוד כל מילה וכל עמוד בדו"ח הזה, שמציג בצורה חד משמעית את הפגיעה במשרד החוץ לאורך שנים ובעיקר בתקציב 2019. מדינת ישראל זקוקה למשרד חוץ חזק.

בהמלצותיו מציע מבקר המדינה לקבוע יעדים אסטרטגים לאומיים למשרד החוץ ולמערך החוץ. המבקר לא נוקט עמדה בנוגע לביזור פעילות החוץ, אך מציע למפות את כל הגורמים הממשלתיים הפועלים מטעם מדינת ישראל, ולבחון את האפקטיביות שלהם ובנוסף מציע המבקר להקים גורם ממשלתי מתכלל, שיהיה בעל סמכויות הכרעה במחלוקות בין גופי הממשלה.

בשיחות סגורות אומרים במשרד החוץ, כי את שטחי האחריות שחולקו בין 40 משרדי ממשלה שונים יש להחזיר לסמכותם, ובנוסף, אם מדובר על הקמת גורם ממשלתי מתכלל, הרי שהגוף הזה צריך להיות תחת אחריות וניהול של משרד החוץ.

המבקר מתאר בדוח כיצד הוקטן תקציב המשרד בשנים 2015-2019, עד שבקיץ 2019 הגיע משרד החוץ למשבר תקציבי כה חמור, שאפילו ביצוע פעולות בסיסיות, כגון ימי עיון, נסיעות דיפלומטים, ורכישת עיתונות זרה בחו"ל לא יכלו אנשי המשרד לבצע. המבקר מציין שב-2015-2019 תקציב המדינה עלה ב-25%, בעוד תקציבו של משרד החוץ ירד באותה התקופה ב-14%. 

שר החוץ בתקופה הרלבנטית היה ראש הממשלה נתניהו. מבקר המדינה נמנע מלאזכר אותו, ומפנה את האחריות לקיצוצים וייבוש המשרד לאוצר. 

קיצוץ חד-צדדי

אחת הכשלים התקציביים, כפי שמציין המבקר היא העובדה שמשרד האוצר ביצע את הקיצוץ, והודיע על כך באופן חד-צדדי, כאשר לאנשי משרד החוץ ניתנו שלושה ימים להתמודד עם ההודעה.

במהלך הביקורת, ציין משרד האוצר בפני המבקר כי "בשנים האחרונות גדל היקף פעילות משרדי הממשלה המבצעים פעילות בחו"ל מטעם המדינה, גם בתחומים שבאופן מסורתי טופלו על ידי משרד החוץ".

בממצאיו מציין המבקר את הגופים העוסקים במדיניות חוץ. לא מדובר רק במשרד ראש הממשלה או משרד התיירות, אלא גם רשות המים, המועצה להשכלה גבוהה, המשרד לפיתוח הכפר והמשרד לשוויון חברתי, למשל.

בממצאיו מציין המבקר כי מתוך 28 גופים הפועלים בתחום יחסי החוץ של המדינה, רק 19 גופים עושים זאת מכוח הסמכה מפורשת בחוק. מרבית הגופים הפועלים בתחום מדיניות החוץ, מקיימים מערך התייעצות וולנטרי עם משרד החוץ. 

המבקר מציין, כי קיימות אי-הסכמות ומחלוקות בין משרד החוץ לשאר הגופים העוסקים בתחום מדיניות החוץ, אך מבקר המדינה מותיר את שאלת הסמכויות למשרדי הממשלה להחליט.

"מבלי להכריע במחלוקות בין הגופים השונים באשר לדרך ההתנהלות והפעולות שנעשו, ובשאלה מיהו הגורם האחראי לחוסר שיתוף הפעולה בין הגופים - יודגש כי בעצם קיומן של מחלוקות, יש כדי ללמד על חוסר תיאום, היעדר שפה משותפת וחוסר אמון בין הגופים השונים" כותב המבקר. לדבריו, גורמים במשרדי הממשלה השונים מקיימים שיח עם גורמי ממשל זרים, בלי לעדכן את משרד החוץ ובלי לדעת אם יש אינטרסים מדיניים אחרים, ובלי להכיר את מדיניות הממשלה באותו נושא.

"הדבר הגיע לכך שבמקרים מסוימים אנשי המקצוע במשרד החוץ אינם מיודעים על פגישות של בכירים במשרדי הממשלה עם מקביליהם בחו"ל והם אינם מוזמנים לפגישות אלה".

משבר  בין המל"ל למשרד החוץ

בחלק נוסף בדוח, מתעכב המבקר על המחלוקות בין המטה לביטחון לאומי (המל"ל), הנמצא תחת משרד ראש הממשלה, לבין משרד החוץ.

לדברי המבקר, בכירים במטה משרד החוץ ובנציגויות ישראל בעולם תיארו את המציאות שנוצרה כ"משבר חריף" ומרחיק לכת בהשפעותיו הפוטנציאליות על קשרי החוץ של מדינת ישראל.

מנגד, לפי המבקר, לדברי המל"ל, בעקבות טענת משרד החוץ בדבר קיצוץ תקציבי והיעדר תקציב, לא אחת מסר משרד החוץ למל"ל כי לא יוכל להיענות לבקשותיו להשתתף ביוזמות או בפעילויות. המל"ל הוסיף והזהיר כי צמצום ניכר בפעילויות משרד החוץ עלול לפגוע ביכולת המשרד למלא את ייעודו המדיני והדיפלומטי כראוי, דבר שעלול לגרום פגיעה מצטברת ביחסי החוץ של מדינת ישראל.

"ביולי 2019 התריעו בכירי משרד החוץ בארץ וראשי נציגויות וצירי ישראל בעולם על ההשלכות הנובעות מהיעדר התקציב ובכלל זה: השבתה כמעט מוחלטת של פעילות המשרד בארץ ובנציגויות בחו"ל באופן שאינו מאפשר למשרד למלא את משימותיו ולהשיג את יעדיו, צניחה בכ-80% בקידום הפעילות הכלכלית, פגיעה בקשרי החוץ של ישראל, פגיעה במערכה המדינית כנגד איראן ודה-לגיטימציה נגד ישראל, התדרדרות במצבם הפיזי של נכסי המדינה בחו"ל בהיעדר תקציב מספיק לתחזוקתם".

והפירוט ממשיך לאורך הדו"ח: "אנשי מקצוע במל"ל מסרו כי יכולת התכלול של פעולת הממשלה בחו"ל אינה מיטבית. גופי ממשלה מעדכנים את המל"ל או מתייעצים עמו, אך הדבר נעשה ללא מנגנון סדור, נוהל ברור או פרקטיקה שוטפת… התוצאה של התנהלות זו מתבטאת בקושי לרכז מאמץ מול מדינות חשובות בזירה הבינלאומית ובקושי לטפל בסוגיות חשובות מאוד למדינת ישראל.

"גם אנשי המקצוע במשרד ראש הממשלה ציינו כי גם בתחום הפיתוח הבינלאומי אין תכלול מספק של התחום המדיני ויש קושי לגבש את השיקול המדיני במסגרת קביעת סדרי העדיפות לפעולה הממשלתית בזירה הבין-לאומית".

גורמים במשרד החוץ שנשאלו השבוע על הקשיים בעבודה מול המל"ל, ציינו כי המל"ל הוא גוף מטה שתפקידו הוגדר בחוק וכי עליהם להמשיך לפעול על פי חוק המטה לביטחון לאומי. לדבריהם, מדובר במקור ידע ומקור מקצועי שצריך להמשיך בביצוע עבודת המטה, תוך שמשרד החוץ מספק את המקצועיות, מומחיות וביצועי בתחומי מדיניות החוץ.