ביקורת חריפה על מדיניות החילוטים של הפרקליטות והמשטרה: חשש לפגיעה באמון הציבור בחלק מהמקרים

פערים עצומים בין הסכומים שנתפסים בתחילת ההליך הפלילי לאלה שבסופו של יום מחולטים ומועברים לקופת המדינה; טיפול לקוי של המשטרה בכ-350 מיליון שקל שנתפסו מחשודים; היעדרם של גורם מתכלל ומסד נתונים מסודר שמעלים חשש לשימוש לרעה בכלי החילוט; וצווארי בקבוק אימתניים בפרקליטות ובבתי המשפט - אלה הם חלק מהכשלים העיקריים שמצא מבקר המדינה רו"ח מתניהו אנגלמן בבדיקה שערך תחת הכותרת "המאבק בפשיעה באמצעות אכיפה כלכלית וחילוטים".

כפי שדיווחנו ב"גלובס" בדצמבר 2019, פעולת הביקורת של מבקר המדינה בנוגע לשימוש רשויות האכיפה (המשטרה, הפרקליטות, רשות המסים, האופוטרופוס הכללי והרשות לאיסור הלבנת הון) בכלי החילוטים - כלומר שלילת הרכוש שבשליטת החשוד או הנאשם והעברתו למדינה בצו שיפוטי - התמקדה בשני נושאים מרכזיים: האחד הוא היקף תפיסת הרכוש בשלב הזמני ביחס לחילוט הסופי; והשני הוא החסמים בניהול תיקים הכוללים אכיפה כלכלית.

פער של 90% וצווארי בקבוק עצומים

לפי ממצאי הדוח, המשטרה תפסה בין השנים 2018-2016 סכום של 4.2 מיליארד שקל במסגרת הליכי אכיפה כלכלית, אך "בעניינם של חלק גדול מהתפוסים טרם התקבלה הכרעה שיפוטית." בכך, מבהיר מבקר המדינה כבר בבסיסו של הדוח כי הפער בין המיליארדים שנתפסו, לבין הסכום שנפסק בצווי חילוט סופיים בשנים אלה שעומד רק על 454 מיליון שקל (פער של כמעט 90%) - הוא בראש ובראשונה תוצאה של צווארי הבקבוק במערכות המשפט והאכיפה.

טענה דומה העלו גם ראשי מערכות האכיפה מספר פעמים במרוצת השנים האחרונות, ובהם גם עו"ד שרון פרידמן, המשנה לפרקליט המדינה לאכיפה כלכלית, בראיון בלעדי שהעניק רק לאחרונה ל"גלובס". הם הסבירו כי הפער העצום שיש המכנים אותו "בלתי נתפס" בין מה שנתפס בתחילת ההליך לבין מה שחולט בסופו אינו תוצאה של שימוש לא ראוי בכלי החילוטים כפי שמתריעים סנגורים בכירים רבים, אלא תולדה של איטיות מערכת המשפט וצוואר בקבוק ביחידות החוקרות.

ואכן, בהקשר זה מציין המבקר לשלילה את "עומסי ההתדיינות והפגיעה האפשרית בזכות הקניין ובקופה הציבורית כתוצאה ממשכי זמן ארוכים בטיפול וניהול ההליכים המשפטיים בתיקי אכיפה כלכלית ובעבירות מס חמורות".

ואולם כחלק מכך, מפנה מבקר המדינה אש גם לעבר הפרקליטות, ואף מתריע כי צוואר הבקבוק שקיים בפרקליטות בתיקי אכיפה כלכלית עלול להביא לאובדן אמון במערכת אכיפת החוק. זאת ציין המבקר, בין היתר, ביחס ל-800 מיליון שקל שנתפסו במסגרת מה שכונו 13 "מגה תיקים" בהם 17 חשודים הממתינים כבר מעל לשנה להכרעת הפרקליטות.

"משרד מבקר המדינה מעיר לפרקליטות המדינה כי עליה לפעול ביתר שאת לקיצור משכי הטיפול בתיקים הכוללים אכיפה כלכלית, וזאת בהתחשב בפגיעה בקניינו של החשוד, בזמן שעומדת לו חזקת החפות ואף יכול שלא יוגש נגדו כתב אישום. כמו כן, על הפרקליטות לוודא כי אם ההליכים מתמשכים, תיבחן סבירות גובה התפיסה אחת לתקופה", נכתב בדוח.

צווארי הבקבוק שזיהה המבקר נמצאים גם בשלבים וגופים אחרים. כך למשל ביחס לעומס במערכת המשפט: לפי ממצאי המבקר, שוויו המצטבר של הרכוש שהפרקליטות ביקשה לחלט, בבקשות שעדיין ממתינות להכרעת בתי המשפט, עומד על יותר מחצי מיליארד שקל.

צוואר בקבוק נוסף ומשמעותי שמצא מבקר המדינה נוגע לשלב של מעבר התיקים מהמשטרה ויתר היחידות החוקרות לגורם המטפל בתביעות ובמימוש, שכן הוא מצא "פער ניכר" בין הגידול בתיקי החקירה שנפתחים במשטרה וברשויות חוקרות אחרות ובתפיסות הרכוש בתיקים אלה, לבין היכולת של גופי התביעה ויחידת החילוט לטפל באותם התיקים ולהביא למימוש התפוסים. במילים אחרות, המבקר מצא כי פעמים רבות המשטרה מנהלת חקירות כלכליות סבוכות שבסופן היא תופסת סכומי כסף מחשודים, אך לפרקליטות או ליחידת התביעה הרלוונטית אין די משאבים להמשיך את הטיפול בתיק - וכל זאת בזמן שכספו של החשוד ממשיך להיות מוחזק על-ידי המדינה.

לאור כל העומסים וצווארי הבקבוק שנמצאים למעשה בכל שלב מההליך, המליץ המבקר למערך התביעה לפעול לקיצור משכי הזמן של הטיפול בתיקים הכוללים אכיפה כלכלית בכדי להגביר את יעילות ההליך בכללותו, ואף כלל המלצה המופנית למשרד המשפטים ולהנהלת בתי המשפט לפיה יש להידרש לטענות בכירי מערכת האכיפה שטוענים השכם והערב כי יש להקים בתי משפט ייעודיים או להרחיב את הסמכות של בתי המשפט הכלכליים כדי שידונו גם בהליכי חילוט והלבנת הון.

אין גורם מתכלל ומאגר נתונים סדור

עוד מצא המבקר לציין לרעה את העובדה כי אין "גורם מתכלל שבאחריותו לקבל, לאסוף ולנתח את מלוא המידע הקיים אצל כלל הגופים המשתתפים בשרשרת האכיפה הכלכלית באופן שיאפשר לקבל תמונה שלמה ומהימנה ולגזור מדדי אפקטיביות למערכת כולה".

בהיעדר מאגר נתונים כזה כיום, קבע המבקר, לא ניתן להסביר כראוי את המקור לפער בין סכומי התפיסה לחילוט הסופי. עוד ציין המבקר בהקשר זה את מה שטוענים בשנים האחרונות סנגורים בכירים רבים: כי "האכיפה הכלכלית נוגעת בשאלה יסודית הקשורה לאיזון הנדרש בין הכלים המופעלים במאבק בפשיעה והגשמת תכליות החילוט לבין היבטים של זכויות חשודים ונאשמים ושל פגיעה בקניינם, והחשש משימוש בכלי החילוט כאמצעי אכיפה של חיובים אחרים".

לכן, המליץ מבקר המדינה כי הפרקליטות, המשטרה, רשות המסים ויחידת החילוט (הגוף במשרד האפוטרופוס הכללי המנהל שלוש קרנות של מאות מיליוני הכספים שחולטו) יפעלו לבניית מסד נתונים משותף, וכי ימנו גורם אחראי עליו שיידרש להנפיק דוח תקופתי שישמש לשיפור הליכי התפיסה והחילוט.

לאחר מכן, המליץ המבקר, ראוי שקובעי המדיניות במשרד המשפטים ובמשטרה יבחנו את הפערים בין סכומי התפיסות בתחילת ההליך לבין הסכומים הנפסקים בצווי החילוט הסופיים בסוף ההליך, ואת הפערים בין שווי הרכוש שבית המשפט שלל מהעבריינים לבין הסכומים שהופקדו בסופו של הליך בקרנות החילוט. בין יתר הסוגיות שלדעת המבקר ראוי להתייחס, נמצאת גם העובדה כי במשטרה הוצב יעד לתפיסת רכוש בשווי של 2 מיליארד שקל כל שנה. לדעתו של המבקר, על היועץ המשפטי לממשלה להידרש לסוגיה זו ולבחון האם הצבת יעד כזה או אחר מתיישבים עם הזהירות המתבקשת מצד רשויות האכיפה בהפעילן את כלי החילוטים רב-העוצמה.

כשלי המשטרה בניהול הרכוש התפוס

סוגיה נוספת שהעסיקה את המבקר הייתה הצורך להבטיח ניהול יעיל של הכספים התפוסים זמנית. לפי ממצאי הדוח, בשנים 2018-2014 הופקדו במשטרת ישראל 350 מיליון שקל שנתפסו מחשודים, ללא כל הבחנה בין כספים המיועדים לחילוט לבין כספים אחרים שנתפסו כמוצגים במהלך הפעילות המשטרתית השוטפת.

בעקבות הביקורת, הודיעה המשטרה כי תתחיל לפעול לפי נוהל מסודר שיבחין בין כספי החילוט לכספים האחרים.

ואולם אין זה הכשל היחיד של המשטרה בהקשר זה. הדוח קובע כי רק 40 מיליון מתוך 350 מיליון השקלים שתפסה המשטרה הופקדו בקרן לניהול רכוש שחולט שהקים האפוטורופוס הכללי, והיתר נשמרים בחשבון החשב הכללי (חשכ"ל). כך יוצא כי כמעט כל כספי התפיסה המופקדים על-ידי המשטרה מגיעים לחשבון שנושא ריבית אפסית (0.1% בשנת 2017), במקום שיופקדו בקרן לניהול רכוש שחולט הנושאת תשואה משמעותית הרבה יותר (כ-5% בשנת 2017).

"הפקדת הכספים בחשבון חשכ"ל הנושא ריבית בנק ישראל גורמת לאובדן רווחים - בין אם לטוען לזכות בכספים (אם בית המשפט יורה בסיום ההליך על החזרתם) ובין אם למדינה (אם בית המשפט יורה על חילוט הכספים והעברתם לקרן החילוט)", ציין המבקר הדוח, והמליץ להעביר את כל הכספים שתופסת המשטרה לקרן שמנהל האפוטרופוס הכללי.

גם מימושם של הנכסים שחולטו לוקה בחסר לפי הדוח: נכון לסוף שנת 2019 יחידת החילוט סיימה לטפל רק בכ-40% מהתיקים שבאחריותה בהם ניתן צו חילוט סופי. כך למשל, מימשה יחידת החילוט פחות מ-30% מנכסי המקרקעין שהועברו עליה לאחר חילוט סופי, וקיימים כשלים מהותיים גם במימוש של נכסים נוספים שחולטו, כמו למשל רכבי יוקרה.

ממשטרת ישראל נמסר: "במסגרת המאבק הנחוש והמתמשך של משטרת ישראל בפשיעה החמורה והמאורגנת נעשה שימוש במגוון רחב מאוד של כלים שניתנו על-ידי המחוקק, ולא בכדי הניב מאבק זה תוצרים חסרי תקדים ובכללם חשיפת עבירות חמורות, מניעתן, חשיפת עבריינים, ביסוס הראיות נגדם, הרחקתם מהחברה ופגיעה בתשתית הכלכלית המאפשרת את פעילותם וניזונה ממנה. בשנים האחרונות האכיפה הכלכלית מהווה מרכיב משמעותי ואפקטיבי בניהול תיקי חקירה בהם הושם דגש על ההיבט הכלכלי והיא נועדה בראש ובראשונה למנוע ממבצע העבירה ואחרים שימוש בכספים ורכוש ששימשו לביצוע עבירה או כאלה שהושגו תוך ביצוע עבירה.

"כל פעולת חקירה מעין זו, מבוצעת באופן מפוקח ומבוקר, בהתאם לנהלים ואמות מידה מקצועיות, באמצעות הפרקליטות/תביעות תוך שבית המשפט מבצע ביקורת שיפוטית על כל הליך של תפיסת נכסים וחילוט כספים ורכוש במסגרת החקירה, בין אם בשלב הסמוי ובין אם בשלב הגלוי. חשוב לציין כי המשטרה בוחנת בכל שלב את היקף ביצוע העבירה ובהתאם לכך אומדת את היקף הרכוש וחילוט הכספים המיועד להיתפס באמצעות צווי בית משפט. על-מנת לקדם את האכיפה בנושא זה הוקם במטה הארצי מדור לאכיפה כלכלית וכן חוליות ייעודיות למאבק בתופעה וצוותי אכיפה הפועלים הן במחוזות והן בלהב 433". 

מהפרקליטות נמסר: "המבקר מצא שבשנים 2018-2016 חולטו בהחלטות שיפוטיות כ-590 מיליון שקל מעבריינים, מתוך 726 מיליון שקל שהפרקליטות ביקשה לחלט. נתון זה משקף אפקטיביות של 81% בעבודת הפרקליטות. המבקר מצא כי הגם שבתקופה זו בוצעו מאות חקירות, רק בשלושה תיקים נמצא שהיקף הרכוש שתפסה המשטרה בשלב הראשון של החקירה הגלויה, היה גבוה מהיקף העבירה.

"מדוח המבקר עולה אפקטיביות גבוהה בעבודת הפרקליטות בתחום האכיפה הכלכלית, הודות לשינויים מבניים שהפרקליטות עברה ולהידוק שיתוף הפעולה עם המשטרה ורשות המסים.

"המבקר העיר כי יש לפעול לקיצור משכי הטיפול בתיקים הכוללים אכיפה כלכלית, בין היתר לאחר שמצא כי בשנת 2019 ממתינים להחלטה תיקים שסך התפוסים בהם מגיע ל-800 מיליון שקל. הפרקליטות פועלת לקיצור משכי הטיפול בתיקים בכלל, ובתיקים אלה בפרט, ובקשר זה נציין כי הרוב המכריע של הרכוש הנ"ל תפוס בשלושה תיקי ענק שהמאפיין הבולט בהם הוא קיום חומרי חקירה רבים בחו"ל והצורך בחיקורי דין חובקי עולם במדינות זרות, לצורך השגת הראיות".

ניתוחי "גלובס" העלו חשש שהרשויות משתמשות בחילוט ככלי ענישה

לפני כשנתיים יצאנו ב"גלובס" עם סדרת כתבות שחשפה וניתחה נתונים חסרי תקדים מעשור של חילוטים. ניתוח המידע שנצבר בתום עשור מאז שהעניק המחוקק לרשויות האכיפה סמכויות אכיפה כלכלית משמעותיות ונרחבות שחוללו מהפיכה של ממש בתחום, העלו את החשש שמא הרשויות משתמשות בכלי זה ככלי ענישה הרבה בטרם הרשעה, ולפגיעה רבת-עוצמה ובלתי מידתית בזכויות חשודים.

כך למשל, ראינו שלמרות שבין השנים 2018-2008 תפסו הרשויות 3.5 מיליארד שקל בתפיסה זמנית, רק 14% מסכום זו אושר על-ידי בית המשפט לחילוט סופי בתום הרשעה.

לאורך השנים האחרונות החלו בתי המשפט להתערב יותר ויותר בשיקול הדעת של רשויות האכיפה בהפעילן את כלי החילוט רב-העוצמה. מפסיקות רבות שהפחיתו את סכום הרכוש שנתפס לחשוד, דרך פסיקות שמורות על שחרור תפוסים לאור הימשכותם של ההליכים, ועד הקפדה יתרה ודקדקנית ביחס לשאלה איזה רכוש ניתן לתפיסה ולחילוט.

לא רק הערכאות הדיוניות הביעו את דעתן לפיה יש לעשות שימוש זהיר בכלי החילוט, אלא גם בית המשפט העליון במספר פסיקות תקדימיות חשובות הבליט זאת וכירסם בסמכויות התפיסה והחילוט של המשטרה והפרקליטות. עובדה זו עמדה גם לנגד עיניו של מבקר המדינה.

כך למשל, שופטת בית המשפט העליון ענת ברון קבעה במקרה אחד שהגיע אליה כי החילוט מהווה פגיעה קשה בקניינו של אדם "אותה יש לנקוט אותה רק כאמצעי אחרון ובהיעדר אמצעים חלופיים להבטחת אותה תכלית."

המקרה שזכה להד התקשורתי הרב ביותר שהגיע לבית המשפט העליון ונוגע לחילוטים, הוא זה הנוגע לתפיסת חפצי אמנות ותכשיטים בביתם של איש העסקים שאול אלוביץ', בעל השליטה ב"בזק", ורעייתו, איריס במסגרת פרשת תיק 4000. גורמי האכיפה לא הסתפקו בצו הרחב יחסית שהיה בידיהם לתפוס את רכושם וכספם של בני הזוג, ובחרו גם לקחת מקירות הבית את יצירות האמנות שהיו בו. השופט יצחק עמית ביקר קשות את התנהלות המשטרה בפרשה, וקבע כי לא ניתן לעשות חילוט ללא צו המאשר באופן ספציפי את תפיסת הרכוש שמוחרם.

לאחרונה עשה בית המשפט העליון צעדים דווקא בכיוון ההפוך, כשבשתי החלטות שניתנו על-ידי שישה שופטים שונים הרחיב במאות אחוזים את יכולות החילוט הסופי ממי שהורשע בעבירה של הלבנת הון.