האם ועדת חקירה פרלמנטרית היא כמעט נטולת סמכויות?

הפוליטיקאים מתווכחים איזו ועדה תחקור את פרשת NSO והמשטרה • עשינו סדר • המשרוקית של גלובס

שלמה קרעי, הליכוד / צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת
שלמה קרעי, הליכוד / צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת

איזו ועדת חקירה תוקם בעקבות הגילויים האחרונים ב"פרשת NSO" שנחשפו ב"כלכליסט"? שרים וחברי קואליציה הבטיחו לפעול להקמת ועדת בדיקה ממשלתית או ועדת חקירה ממלכתית, אבל באופוזיציה נשמעו קריאות מגוונות יותר. ח"כ שלמה קרעי קרא להקים ועדת חקירה ממלכתית באמצעות הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, ובהמשך הסביר כי הוא תומך בוועדה ממלכתית, משום שלוועדת חקירה פרלמנטרית "אין כמעט סמכויות". 

נתחיל ברעיון להקים ועדת חקירה ממלכתית שלא באמצעות הממשלה. באופן עקרוני, החוק אכן מאפשר הקמת ועדה כזאת על ידי הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת. בתקופתו של אהוד אולמרט כראש הממשלה קמו שלוש ועדות ממלכתיות בדרך הזאת. אבל בפני הרעיון של קרעי עומדים שני מכשולים. הראשון נוגע באופן קונקרטי למצב ששורר כעת בכנסת. כידוע, עד כה, הכנסת הנוכחית כלל לא הקימה את הוועדה לביקורת המדינה בשל המאבק המתמשך שמנהלת האופוזיציה בנושא יחסי הכוחות בוועדות. המכשול השני הוא עקרוני יותר. גם אם נניח שהוועדה לביקורת המדינה הייתה מוקמת מחר בבוקר, החוק עדיין קובע שכדי שהוועדה תוכל להורות על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, המהלך צריך להגיע בעקבות דוח שמבקר המדינה הגיש בעניין. כלומר, לא ניתן להקים את הוועדה הממלכתית בדרך הזאת בתקופה הקרובה. 

ומה לגבי טענתו של קרעי על מיעוט הסמכויות של הוועדה הפרלמנטרית שעשויה לקום? כאן המצב מורכב יותר. סמכויותיה של ועדת חקירה פרלמנטרית, המורכבת מחברי כנסת בלבד, אינן מוגדרות באופן מפורש בחוק. סעיף 22 לחוק יסוד: הכנסת קובע כי הסמכויות "ייקבעו על ידי הכנסת", ורק מחייב שהייצוג בוועדה יהיה לפי יחסי הכוחות של הסיעות בכנסת. סעיף 135 בתקנון הכנסת מרחיב ומציין כי "לוועדת חקירה פרלמנטרית יהיו הסמכויות הנתונות לוועדה קבועה בכל הנוגע לסדרי דיון, לזימון לוועדה ולקבלת מידע, ככל שהכנסת לא קבעה אחרת". כלומר, אלא אם כן מציינת ועדת הכנסת במפורש משהו אחר, לוועדת החקירה הפרלמנטרית סמכויות זהות לכל ועדה אחרת בכנסת. 

צריך לומר כי גם הסמכויות הללו אינן מבוטלות. לוועדות הכנסת יש סמכות לזמן לעדות נושאי משרה ציבורית כגון שרים, עובדי רשויות מקומיות או מועצות דתיות ועובדי תאגיד או חברה ממשלתיים. אלו יכולים לסרב להופיע בפניהן או לספק להן מסמכים רק מטעמים מוגדרים כמו סיבות ביטחוניות.

ומה אם הכנסת רוצה לקבוע שלוועדה יש סמכויות נרחבות יותר? הרי החוק מציין במפורש שהדבר אפשרי. מתברר שמתוך 26 ועדות החקירה הפרלמנטריות שקמו עד היום בישראל (הראשונה, אגב, נועדה לבדוק התנהלות לא תקינה של המשטרה), לפחות ארבע קיבלו סמכויות הזהות לאלו של ועדת חקירה ממלכתית. מדובר בוועדה לבדיקת תאונות הדרכים בישראל (1987); לבדיקת דליקת הגז בקריית אתא (1988); לבדיקת יישומו ומימונו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי (1999); ולאיתור והשבת נכסים של נספי השואה (2000). כלומר, על פניו, קרעי טועה, והכנסת יכולה להקים ועדת חקירה פרלמנטרית ולהעניק לה סמכויות נרחבות. אלא שבפועל אותן ועדות בחרו לא לעשות שימוש בכוח הזה, ולכן הנושא לא נבחן לעומק.

ב-2017, עם הקמת הוועדה הפרלמנטרית האחרונה עד כה, שחקרה את התנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי וזכתה לכינוי "ועדת פישמן", עמד הנושא למבחן. יו"ר ועדת הכנסת דאז יואב קיש ויו"ר ועדת החקירה איתן כבל, ביקשו להרחיב את סמכויות הוועדה ולוודא כי תוכל לזמן את מנהלי הבנקים וראשי גופים פיננסים נוספים במשק. יועמ"ש הכנסת, אייל ינון, בחן את הנושא וקבע  כי "לא ניתן... להעניק לוועדה סמכויות בענייני זימון וקבלת מידע מעבר לסמכויות הנתונות לוועדות הקבועות של הכנסת". קיש וכבל ניסו בתגובה לשנות את חוק יסוד: הכנסת, אך הממשלה אז, בראשות שרת המשפטים איילת שקד, התנגדה והמהלך נעצר. גם בכנסת הנוכחית הוגשה הצעה דומה לשינוי החוק, הפעם על ידי הח"כים קרעי, משה אבוטבול וישראל אייכלר, אך בינתיים היא לא קודמה.

קרעי הוא אינו הח"כ היחיד מהאופוזיציה שביקש לאתגר את הרעיון ש"פרשת NSO " תיחקר על ידי ועדה ממלכתית שתקים הממשלה. ח"כים אחרים מהליכוד כמו יריב לוין, גלית דיסטל אטבריאן ומירי רגב קראו גם הם להקמת ועדת חקירה ממלכתית, אך כזו שבראשה לא יעמוד שופט, אלא הנשיא יצחק הרצוג (או אדם אחר), או הציעו שהנשיא יהיה זה שימנה את חברי הוועדה.

כל ההצעות הללו לא עולות כמובן בקנה אחד עם חוק ועדות החקירה הנוכחי (1968). זה קובע כי בראש ועדה כזו יעמוד רק שופט עליון או שופט מחוזי, מכהן או בדימוס. החוק גם קובע כי היחיד שימנה את חברי הוועדה הוא נשיא בית המשפט העליון.

בשורה התחתונה: דבריו של קרעי נכונים ברובם. סמכויותיה של ועדת חקירה פרלמנטרית לא מוגדרות באופן מפורש בחוק, אך ב-2017 קבע יועמ"ש הכנסת כי ללא שינוי חקיקה לא ניתן להקנות לה סמכויות של ועדת חקירה ממלכתית. יחד עם זאת, לוועדה יש לה סמכויות לזמן עובדי מדינה בכל הדרגים ומסמכים, ורק במקרים מסוימים אפשר לסרב לה. 

תחקיר: אורי כהן

לבדיקה המלאה לחצו כאן

שם: שלמה קרעי
מפלגה: הליכוד
תאריך: 7.2
ציטוט: "[לוועדת חקירה] פרלמנטרית אין כמעט סמכויות"
ציון: נכון ברובו

בעקבות הגילוים האחרונים בפרשת פגסוס ומשטרת ישראל שנחשפו ב"כלכליסט" ב-7.2, הביעו חברי כנסת רבים מכל קצוות המשכן זעזוע וקראו להקמת גוף שיחקור את הנושא. שרים וחברי קואליציה הבטיחו לפעול להקמת ועדת בדיקה ממשלתית או ועדת חקירה ממלכתית, ואילו ח"כים באופוזיציה דרשו להקים ועדות חקירה שונות.

חבר הכנסת שלמה קרעי מהליכוד איים בציוץ בטוויטר כי אם הממשלה לא תקים מיד ועדת חקירה ממלכתית, הוא יפעל "להקמת הוועדה לביקורת המדינה אד הוק, ונחליט שם על הקמת ועדת חקירה ממלכתית בעצמנו". בהמשך, במענה לאחד המגיבים, הסביר קרעי כי ועדה כזו היא "האופציה היחידה כרגע" שכן לוועדת חקירה פרלמנטרית "אין כמעט סמכויות". חבריו לליכוד דוגמת יריב לוין, גלית דיסטל אטבריאן ומירי רגב קראו גם הם להקמת ועדת חקירה ממלכתית, אך כזו שבראשה לא יעמוד שופט, אלא נשיא המדינה או אדם אחר, או שהנשיא יצחק הרצוג יהיה זה שימנה את חבריה.

בדקנו את ההיתכנות החוקית של שלל ההצעות הללו.

ראשית נציין כי תקנון הכנסת - המסמך המסדיר בין היתר את פעילות הוועדות בכנסת - לא מציין אפשרות של הקמת הוועדה לביקורת המדינה באופן זמני או לנושא מסוים בלבד, כפי שהבטיח קרעי לעשות. הוועדה אמנם לא קמה בכנסת הזו בשל התנגדות האופוזיציה למנות יו"ר מטעמה על רקע המאבק המתמשך על הייצוג בוועדות הכנסת, אך מרגע שתוקם, היא תפעל כרגיל, על פי החוק. באופן תיאורטי, יכול יו"ר הוועדה העתידי לא לכנס אותה לאחר שתתקבל החלטה בעניין מסוים, ובכך להפוך אותה דה פקטו לוועדת "אד הוק", אך הוועדה אמונה על הקשר עם מבקר המדינה ותיאלץ להתכנס ולקבל ממנו דין וחשבון "בכל עת שייראה לו", לפי סעיף 6 (א) לחוק מבקר המדינה.

כפי שהסברנו בשבוע שעבר (4.2), לפי סעיף 106 (א) (2) לתקנון הכנסת, בראשות הוועדה עומד ח"כ מהאופוזיציה, והיא הגוף היחיד פרט לממשלה שבסמכותו להקים ועדת חקירה ממלכתית. אלא שלפי סעיף 14 לאותו חוק מבקר המדינה, פעולה זו יכולה להתבצע רק לאחר שהגיש המבקר לוועדה דו"ח מיוחד, או את אחד מדו"חותיו הרגילים. כלומר, הבטחתו של קרעי להקים ועדת חקירה ממלכתית מיד לאחר הקמת הוועדה לביקורת המדינה, אינה אפשרית. הוא יאלץ לחכות לדו"ח שיגיש מבקר המדינה בנושא הפריצה הבלתי חוקית לכאורה של המשטרה לפלאפונים של אזרחים.

ומה בדבר החלופה בדמות ועדת חקירה פרלמנטרית וטענותיו של קרעי כי סמכויותיה מוגבלות?

ראשית חשוב לציין שהצבעה על הקמת ועדה כזו כבר התקיימה בשבוע שעבר במליאת הכנסת. למעשה התקיימו ארבע הצבעות עוקבות על ארבע הצעות זהות, שהעלו בזה אחר זה חברי הכנסת משה גפני, משה ארבל, מיקי זוהר ועאידה תומא סלימאן. כולן נדחו, ולפי סעיף 128 (ח) לתקנון הכנסת, תצטרך האופוזיציה לחכות חודש ימים עד שתוכל להעלות הצעה נוספת, אלא אם כן יאשר יו"ר הכנסת מיקי לוי קיצור של זמן ההמתנה, "אם מצא שחל שינוי של ממש בנסיבות".

בכל מקרה, סמכויותיה של ועדת חקירה פרלמנטרית, המורכבת מחברי כנסת בלבד ויכולה להכיל עד 11 חברים, אינן מוגדרות באופן מפורש בחוק. סעיף 22 לחוק יסוד: הכנסת קובע כי הסמכויות "ייקבעו על ידי הכנסת", ורק מחייב שהייצוג בוועדה יהיה לפי יחסי הכוחות של הסיעות בכנסת. סעיף 135 בתקנון הכנסת מרחיב ומציין כי "לוועדת חקירה פרלמנטרית יהיו הסמכויות הנתונות לוועדה קבועה בכל הנוגע לסדרי דיון, לזימון לוועדה ולקבלת מידע, ככל שהכנסת לא קבעה אחרת". על פי התקנון, מי שקובע את מטרות הוועדה וסמכויותיה היא ועדת הכנסת, הנשלטת בידי הקואליציה. לאחר שהמליאה מאשרת להקים את הוועדה, ועדת הכנסת מנסחת את כתב המינוי, והוא צריך לעבור אישור נוסף במליאה.

כלומר, אלא אם כן מציינת ועדת הכנסת במפורש משהו אחר, לוועדת החקירה הפרלמנטרית סמכויות זהות לכל ועדה אחרת בכנסת. מהן הסמכויות הללו? גם חוק יסוד: הכנסת וגם תקנון הכנסת מפרטים כי אלו כוללות זימון לעדות של נושאי משרה ציבורית בלבד - שרים, עובדי רשויות מקומיות או מועצות דתיות ועובדי תאגיד או חברה ממשלתיים. אלו יכולים לא להופיע בפני הוועדה או לא להציג מסמכים שהוועדה ביקשה, אם הם מספקים נימוק ביטחוני, או שמדובר בהפרה של "זכות או חיסיון שבדין". בנוסף, השר הממונה או המנהל של אותו משרת מדינה רשאים להופיע בוועדה במקום העובד המזומן. כמו כן, מי שמפר את הוראות הוועדה או מסרב לצו הזימון יכול להיענש אך ורק במסלול משמעתי, על ידי נציב שירות המדינה או הגורם הרלוונטי, אם אלה בחרו בכך.

כל אלו עומדים בניגוד לסמכויות הנרחבות של ועדת חקירה ממלכתית, שבכוחה לחייב כל אזרח ישראלי להופיע בפניה, ולהוציא צווי חיפוש לכל מסמך שברצונה. ועדה כזו יכולה גם לקנוס ובמקרי קיצון אף לאסור אנשים המפרים את הוראותיה.

אך מה אם ועדת הכנסת החליטה להעניק לוועדת החקירה הפרלמנטרית סמכויות מיוחדות, מעבר לאלו העומדות לרשות ועדה רגילה?

מתוך 26 ועדות החקירה הפרלמנטריות שקמו עד היום בישראל (הראשונה, אגב, נועדה באופן אירוני לבדוק התנהלות לא תקינה של המשטרה ושימוש מופרז בכח על ידה), לפחות לארבע העניקה הכנסת סמכויות זהות לאלו של ועדת חקירה ממלכתית. כלומר על פניו, החלטה כזו של הקמת ועדה פרלמנטרית בעלת כוח של ועדת חקירה ממלכתית לא תהיה תקדים והיא תעמוד בסתירה לדבריו של קרעי. אלא שהוועדות הללו - לבדיקת תאונות הדרכים בישראל (1987), לבדיקת דליקת הגז בקרית אתא (1988), לבדיקת יישומו ומימונו של חוק ביטוח בריאות ממלכתי (1999) ולאיתור והשבת נכסים של נספי השואה (2000), בחרו לא לעשות שימוש בכוח זה, ועל כן הנושא לא נבחן לעומק. ב-2017 הנושא עלה לכותרות כאשר הוקמה ועדת החקירה הפרלמנטרית האחרונה עד כה - להתנהלות המערכת הפיננסית בהסדרי אשראי ללווים עסקיים גדולים (שכונתה "ועדת פישמן").

יו"ר ועדת הכנסת דאז יואב קיש, יחד עם יו"ר ועדת הכלכלה ויו"ר ועדת החקירה איתן כבל, ביקשו להרחיב את סמכויות הוועדה ולוודא כי תוכל לזמן את מנהלי הבנקים וראשי גופים פיננסים נוספים במשק. בחוות דעת שפירסם היועץ המשפטי לכנסת איל ינון הוא נדרש לעניין, וקבע כי "לא ניתן... להעניק לוועדה סמכויות בענייני זימון וקבלת מידע מעבר לסמכויות הנתונות לוועדות הקבועות של הכנסת". ינון אף ציטט את היועץ המשפטי לממשלה לשעבר יוסף חריש, שקבע ב-1988 כי סמכות כזו חייבת "להיות מעוגנת בצורה ברורה בחוק".

לאחר קבלת חוות הדעת, קיש וכבל ניסו לעשות בדיוק את זה - להרחיב את סמכויות וועדת החקירה הפרלמנטרית על ידי תיקון חוק יסוד: הכנסת. יוזמה זו סוכלה על ידי הממשלה ועל ידי שרת המשפטים באותה תקופה, איילת שקד. הצעה דומה, של קרעי, משה אבוטבול וישראל אייכלר, הונחה על שולחן הכנסת לפני כחצי שנה, אך לא קודמה מאז.

לכן, קביעתו של קרעי כי לוועדת חקירה פרלמנטרית "אן כמעט סמכויות" בהשוואה לוועדת חקירה ממלכתית, נכונה ברובה.

באשר לדרישתם של חברי הליכוד להקים ועדת חקירה ממלכתית בראשות הנשיא או אדם אחר שאינו שופט, או שהרכב הוועדה ייקבע על ידי הנשיא - אלו מנוגדת לחוק ועדות חקירה (1968), שקובע כי בראש ועדה כזו יעמוד רק שופט עליון או שופט מחוזי, מכהן או בדימוס, וכן קובע כי מי שימנה את חברי הוועדה הוא נשיא בית המשפט העליון בלבד.

צרו איתנו קשר *5988