הבעיה שתוקעת את שוק הנדל"ן כבר עשרות שנים ללא פתרון: הדייר הסרבן

הבעיה: זכויות פרטיות מול צרכים ציבוריים

נדל"ן הוא תחום סבך ומורכב, שכולל סוגיות בתכנון, בכלכלה, במשפט, בהנדסה, בשמאות, בסביבה ועוד. ניתן לצמצם את המחלוקות והבעיות והחסמים לציר אחד, שבקצהו האחד סוגיות תכנוניות ובקצה השני - סוגיות קניין. כמעט כולן יפלו היכן שהוא לאורכו, והמשמעות רבה: טיפול הולם בשני קצוות הציר יכול להפחית את הבעיות לאורכו. ישראל, נכון לימים הללו, אינה מתנהלת בצורה יעילה בשום סוגיה.

סוגיית הקניין היא עניין יסודי, כי הרשויות אינן יכולות לפעול במקרקעין פרטי באופן חופשי. התנגדויות לתוכנית, מחשש לירידת שווי הדירות, והצורך להפקיע קרקע מבעליה, הם מקרים מוכרים שבהם זכויות בעלי הנכסים הפרטיים עומדות אל מול הצרכים הציבוריים.

  

בימים אלה סוגיות הקניין באות לידי ביטוי רחב בכל הקשור בתכנון של קרקעות מרובות בעלים ("מושע") ובפרויקטים של פינוי-בינוי, שאף שם הקרקע מרובת בעלים (כל בעלי הדירות). הריבוי הזה גורם לעיכובים של שנים, לעתים של עשרות שנים ביישום פרויקטים. מקרה בולט לזה הוא הגוש הגדול בתל אביב, שמאופיין בריבוי בעלים, ושהמחלוקות הקנייניות שביניהם התארכו 20 שנים ויותר.

סוגיה אחרת היא חוסר יעילות תכנונית, ואין הכוונה למשך הזמן של הטיפול בתוכניות אלא לתוכניות עצמן. "מתכננים היום מלאי יחידות דיור, ועליו שמים את הדגש, וזה יוצר מצב שבו תוכניות שמאושרות היום, ייושמו בעוד 20-25 שנים, כשהן כבר לא יהיו רלוונטיות, אבל נשאר תקועים איתן" מספרת פרופ' נורית אלפסי, וראש המגמה לתכנון ערים במחלקה לגאוגרפיה ופיתוח סביבתי באוניברסיטת בן גוריון. "בימים אלה עורכת דוקטורנטית שלי מחקר על 90 תוכניות שיזמו רמ"י ומשרד הבינוי והשיכון על קרקעות המדינה, מאז שנות ה-90. 42 מהן יושמו אבל 48 הן פצצה תכנונית מתקתקת, שחייבים לפרק אותה. מדובר בשכונות שמנותקות מהעיר ומחייבות אחזקת רכב, ותורמות לעליות המחירים".

אלפסי אומרת, שהתופעה הזו של "תכנון למלאי", ששמה דגשים על כמויות תכנון ולא על איכויות, גברה מאוד אחרי פרסום התוכנית האסטרטגית לפני כמה שנים, שקבעה כי עד 2040 יש לתכנן במדינה 2.6 מיליון יחידות דיור. "מאז, הפכה התופעה של 'תכנון למלאי' למשאת נפש ממש, והתוצאה היא שימור של תכנון הרסני, מיושן ולא רלונטי", אומר אלפסי. "לא קורה שום דבר בעולם? אין משבר אקלים? אין שינויים שמחייבים שינויי תכנון?".

פתרונות: צמצום יכולת הסירוב והסברה

"קניין אינה זכות מוחלטת בשום מקום בעולם, וניתן להפקיע או לצמצם אותה", אומר עו"ד עופר טויסטר. לרשויות מספר דרכים להתמודד עם הבעיה: הן יכולות להפקיע קרקעות מבעליהן, או ליזום הליכי פרצלציה (או בשמם הרשמי הוא "איחוד וחלוקה"), שמחלקים קרקעות בין בעליהם באופן שונה מזה שהיה במקור; וקיימת האופציה המשפטית של פירוק שיתוף במקרקעין, שנועדה לאפשר לגורם אחד להשתלט על הקרקע בתמורה לתשלום שישלם לבעלים המקוריים. כשמדובר בהליכי התחדשות עירונית ותמ"א 38 עוצבו בשנים האחרונות הליכים שנועדו לטפל במי שמכונים 'דיירים סרבנים', שמתנגדים להקמת הפרויקטים וגורמים לכך שהם יעוכבו למשך שנים רבות.

"המטרה של ההליכים הללו היא למנוע מאדם להחזיק בחלקים מהנכס, לפעמים באחוזים ספורים מסך הבעלות שבו ולעצור את פיתוחו, ובסופו של דבר בל נשכח שקרקע היא גם משאב לאומי. יש לא מעט שאלות לגביהם: האם הם מידתיים, לגבי זכות הקניין של האנשים, והאם הם אפקטיביים מבחינת הכלל? תחושתי שטרם הגענו לנקודת האיזון בשאלות הללו, ובידי המדינה יש אפשרויות נוספות לפעול. ומצד שני, יש גם את אותה גברת בת 90, שלא רוצה תמ"א ולא רוצה פינוי-בינוי, אלא למות בדירה הישנה שלה, וגם בה צריך להתחשב", אומר טויסטר.

בשנים האחרונות הכנסת צמצמה את יכולת הסירוב של הדיירים לפרויקטים של התחדשות עירונית, ואף קבעה סנקציות נגד הסרבנים. במקור יכלו רק 100% מבעלי הדירות להסכים לביצוע פרויקט של פינוי-בינוי בביתם; ב-2006 נקבע בחוק פינוי-בינוי, כי נדרש רוב של 80% מכל בעלי הדירות לצורך הסכמה לעסקת פינוי בינוי, ונאמר בו כי במקרה שיש מיעוט סרבנים בבניין, ניתן יהיה לתבוע אותם. לאחר שגם זה לא סיפק, אושר בשנה שעברה תיקון שיאפשר לשני שלישים מבעלי הדירות להסכים לפרויקט כזה בביתם, ולתבוע סרבנים מבין הדיירים המתנגדים. שר השיכון זאב אלקין הציע לצמצם עוד יותר את שיעור המסכימים ל-60% ואף ל-50%, ואולם במשרד המשפטים רואים בזה פגיעה כבדה מידי בזכות הקניין.

באשר לקרקעות מרובות בעלים, הוצע בשנים האחרונות לערב בעניין את הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור (ותמ"ל) - ועדת העל הממשלתית לקידום מתחמי מגורים גדולים, ולהסמיך אותה לאשר תוכניות על קרקעות כאלה, במה שאולי יסייע לקדם את הבנייה העתידית. ההצעה טרם יושמה ולא בטוח אם תיושם, אך היא מבטאת את הרוח המתקצרת והולכת לגבי חסם ריבוי הבעלים, שמאפיין קרקעות רבות במרכז הארץ. המקום הבולט ביותר מבחינה זו, חוץ מהגוש הגדול, הוא "חוף התכלת" בהרצליה, שעליו אושרה בתחילת השנה תוכנית מתאר.

במקרים רבים לא שיעור ההסכמה הוא הבעיה, אלא חששות עמוקים שיש לדיירים בגין הריסת ביתם. לאור זאת צריך לפעול מולם באמצעי הסברה גדולים, ולספק להם בטוחות, ואולי אף ערובות ממשלתיות לכך, שאין סיכוי לכך שהם לא יקבלו דירה חדשה, גם אם החברה המבצעת התחדשות עירונית תפשוט רגל; במקביל, יש לפעול לקיצור זמנים של הליכים משפטיים ואחרים בעניין אלה שמסרבים לפרויקט, כטקטיקה לסחוט רווחים נוספים מהיזמים.

בנוגע לבעיה של תוכניות שהופכות ללא רלוונטיות עד שהן מגיעות ליישום, לפי חוק הותמ"ל, תוכנית שלא מתחילים ליישם בתוך ארבע שנים מיום אישורה - תובא למועצה הארצית לתכנון ולבנייה כדי להחליט על ביטולה.

דוגמה: קבעו דדליין ליישום, ומתעלמים ממנו

ההתאהבות הגדולה של הממסד התכנוני במלאי הדירות המתוכננות, כדי להראות ש"יש הרבה דירות בצנרת", באה לידי ביטוי בסיפור הבא, שמגיע דווקא מהותמ"ל, אותה ועדה שגוררת אחריה שובל ארוך של ביקורת. כאמור, בותמ"ל ניסו דווקא להפיק את הלקח מהצטברות תוכניות שמאז אישורן ועד ליישומן הפכו ללא אקטואליות וקבעו להן מועד תפוגה של ארבע שנים. 

והנה בתחילת השנה התברר, כי קיימות 11 תוכניות ותמ"ל כאלה, בהן שתי תוכניות באשקלון, אחת בעכו, אחת בקרית גת מערב, אחת בקצרין ואחת בבאר שבע. המועצה דנה לפני ארבעה חודשים בתוכניות הללו, והחליטה שלא לבטלן, אלא לתת לחלק מהן "הזדמנות נוספת" למשך שנה ולאחרות - למשך שנתיים. הנימוק: "המועצה סבורה כי בנסיבות שפורטו ובהינתן משבר הדיור שעדיין מצוי בעיצומו, יש לתת שהות נוספת למימוש התוכניות וזאת בין היתר לאור החסמים האמיתיים שהוצגו למימושן והכוונה של רמ"י ומשרד הבינוי והשיכון להמשיך ולקדם את ביצוע התשתיות". במילים אחרות, עד שהשכונות הללו ייבנו, התוכניות יחגגו 10 שנים לפחות לאישורן.

עולם התכנון בישראל מצא לכאורה את הפתרון הנכון לחולי: קביעת זמן תפוגה לתוכניות, שאם יוזמיהן לא יעמדו בו - התוכניות יבוטלו ויהיה צורך לערוך תוכניות חדשות תחתן. הנקודה, שיפה דורש - יפה מקיים. על כך מעירה פרופ' אלפסי, ש"מעולם לא נתקלתי בתוכנית גדולה שבוטלה".