ביטול הקלות הבנייה ייכנס לתוקף בסוף החודש: כך ייראה תהליך הרישוי החדש

מוסד ההקלות עומד להסתיים באופן רשמי: החל בעוד שבועיים, מ־1 בינואר 2023, לא ניתן יהיה עוד לבקש הקלות בדמות תוספת שטחי בנייה ותוספת יחידות דיור בתוכניות מופקדות חדשות. תפקידן המקורי של הקלות הבנייה היה להקל על תהליך הרישוי כאשר נדרש תיקון ספציפי בתוכנית שמכוחה הוצא היתר בנייה. במקום להידרש לשינוי כולל של התוכנית עצמה, עניין שעשוי להימשך כמה שנים, התאפשרו הקלות שהרשות המקומית מוסמכת לאשר, וכך לחסוך לכאורה זמן רב בהליך. עם הזמן "תופעת" ההקלות הלכה והתרחבה, בעיקר סביב היכולת להוסיף בנייה (לדוגמה: עד 30% מיחידות הדיור שאושרו בתוכנית). אולם ההקלות הפכו לאחד המאפיינים המובהקים של תהליך הרישוי ברמה המקומית בשנים האחרונות, והן הלכו והתרבו עם הזמן ומבחינות רבות הפכו לנטל על הרשויות, והאריכו מאוד את זמני הרישוי.

● "הבית שלי נלקח ממני": מאות לקוחות נגד חברת השקעות נדל"ן שהסתבכה
● החל מהחודש הבא: תקרת הפטור ממס על השכרת דירה עולה
● מספר התחלות הבנייה עומד על 70 אלף לשנה: איזו עיר נמצאת בראש וכמה זמן לוקח להשלים בניין?

"מוסד ההקלות נוצר למטרה טובה", אומרת מיכל מיטרני, יועצת למנכ"ל מינהל התכנון, "אך עם הזמן הוא הלך והתנפח, וצמח לממדים אדירים, בעיקר מכיוון תוספות הבנייה. כך למשל, בתב"ע (תוכנית בניין עיר) של 3,000 יחידות דיור ניתן היה להוסיף כמעט יום לאחר מכן עוד 900 יחידות דיור נוספות, בלי לקחת בחשבון את בתי הספר הנדרשים, את גני הילדים. זה מהלך שהוא הכי רחוק שאפשר מתכנון מיטבי, והכי רחוק שאפשר מהכוונה המקורית של החוק. את זה החלטנו להפסיק".

  

"בקשות להקלות מאריכות את הטיפול בבקשה להיתר ב־100 ימים לפחות", מוסיף איתן אטיה, מנכ"ל פורום ה־15. "אם המבקש לא מרוצה מהתשובה של הוועדה הוא גם יכול להגיש ערר, וליצור עיכוב גדול עוד יותר. הקבלנים והיזמים מתלוננים על כך שההליך כאן לא קצר ומהיר כמו בחו"ל, אבל הם לא מספרים שגם פה היה יכול להיות ככה, אם רק היו מגישים בקשה להיתר לפי הוראות התוכנית.

 איתן אטיה, מנכ''ל פורום ה־15 / צילום: איל יצהר

"חשוב להבין: כל הקלה כזו היא בעצם כמו לעבור את כל התהליך מחדש. הפתרון הוא להפסיק עם הרעה החולה הזאת, שהפכה לחסם בנייה משמעותי ופתחה פתח לעיוותים ולדברים לא רצויים. לכן דחפנו למהלך הזה שנים רבות. הדרך הכי טובה היא דרך המלך, וזה מהלך שייצר ודאות גדולה הרבה יותר".

על פי נתונים שפרסם מינהל התכנון בנושא ביוני 2020, כ־35% מכלל ההיתרים שהופקו בחציון הראשון של שנת 2019 כללו הקלות, ובכ־80% מההיתרים למגורים שכללו יותר מ־20 יח"ד התקבשו הקלות. מספרים אלו ממחישים עד כמה משמעותי עשוי להיות ביטול גורף של ההקלות - ולכן מצא המחוקק מקום לאפשר לשוק "לעכל" במידה מסוימת את השינוי.

כך, על אף שתוכניות שיופקדו החל בתחילת 2023 לא יכללו הקלות כלל, הקביעה לגבי תוכניות ישנות מרוככת יותר: התקנות קובעות כי בקשות להיתר שיוגשו מכוח תוכניות שאושרו או הוחלטו להפקדה לפני תחילת השנה הקרובה, יוכלו עדיין לקבל הקלות לפי המצב הקיים כיום, ולמשך השנתיים הקרובות. שר הפנים, מי שלא יהיה במועד הרלוונטי, יוכל להחליט על הארכת תקופת ההסתגלות הזו בשנתיים נוספות. לאחר ארבע השנים הללו, לא יינתנו הקלות גם בהיתרים מכוח תוכניות ישנות.

בית קפה עם "מוזיקת רקע שקטה בלבד"

תופעה נוספת שהלכה והתגברה עם השנים, והגיעה גם היא לפתחן של הוועדות המקומיות בדמות שלל בקשות להקלות, היא הכנסת דרישות על גבי דרישות אל תוך התוכניות, כולל כאלו שכלל לא קשורות לחוק התכנון והבנייה ושלא ניתן לאכוף אותן באמצעותו. מאחר שוועדות התכנון לא ידעו כיצד להתמודד עם דרישות אלו, הן פנו לכלי הזמין ביותר שהיה להן - הליך ההקלות, ופתרו את הבעיה בדרך זו. כך, הועמסו עוד הליכים על תהליך הרישוי העמוס לעייפה.

"באחת התוכניות נכתב כי 'בעסקים מסוג בתי קפה תותר השמעת מוזיקת רקע שקטה בלבד'", מספרת מיטרני. "לא רק שזו דרישה שאי אפשר לאכוף אותה מתוקף תקנות התכנון והבנייה, שהרי זה עניין ששייך לתקנות רישוי עסק, מדובר בהטעיה מסוימת של הציבור. ובעל בית הקפה? הוא בכלל לא יודע שכתובה דרישה כזו בהוראות התוכנית.

"בתוכנית אחרת נרשם מספר טלפון לתיאום מול גורם במערכת הביטחון, שבועיים לפני הפקדת התוכנית; הוראה בתוכנית נוספת, להקמת מפעל, קבעה ש'הרצפה תהיה מותאמת לפעולת הניקוי', כנראה מתוך מטרה להבטיח ניקוי קל. להוראות הללו אין מקום בתוכניות, כי חוק התכנון והבנייה לא עוסק בהן. אנחנו צריכים לנקות את התוכניות מרעשי רקע".

בהתאם לכך גיבש לאחרונה מינהל התכנון מסמך חדש, "תכנון חושב רישוי" שמו, שאמור לדאוג שדברים כאלה ייעלמו מנוף עולם התכנון ולאפשר לבצע את תהליך הרישוי בצורה מהירה ויעילה יותר.

המסמך החדש אינו מאפשר לציין חוקים ותקנות בתוכנית - שכן מעצם היותם חוקים, הם תקפים וחלים על התוכנית; לא ייכללו הוראות תפעוליות (כדוגמת אופי המוזיקה בבית קפה או סוג הרצפה במפעל); לא יצוין כי קבלת ההיתר תהיה תלויה באישור גורם כלשהו, שכן עניינים אלו מוסדרים בתקנות הרישוי שפורסמו בשנת 2016; לא יהיו בתוכנית נספחים מנחים, שהיו גם הם תלויים עד כה בהליך של הקלה, והתוכניות יכללו רק נספחים רלוונטיים; ועוד ועוד.

"הוראות תוכנית צריכות לקבוע מה מותר לבנות, מה אסור לבנות, כמה מותר לבנות ואיך לבנות - וזה הכול", מבהירה מיטרני. "אנחנו צריכים תוכניות רזות יותר, קצרות יותר, שכל משפט בהן חשוב ומהותי לתוכנית, ושכל הוראה בהן נדרשת באמת לצורך הוצאת ההיתר. כל מנסח תוכנית צריך לחשוב אם ההוראה שכתב תוביל למימוש התוכנית, ואם לא - עדיף לא לכתוב אותה. הדברים הקטנים האלה, כך אנחנו מאמינים, הם אלו שיעשו את השינוי בשטח, ובתוספת ביטול ההקלות יש כאן אמירה חשובה מאוד".

יזמים: "הגמישות החדשה לא תספיק"

אחד הנושאים שעליהם מדברים מקדמי הרפורמה הוא הצורך בגמישות - שתתאפשר בין היתר בזכות גיבוש המהלך ל"תכנון חושב רישוי". אך יש כאלו שטוענים כי המהלך הזה אינו גמיש מספיק, ועשוי לעכב משמעותית פרויקטים שונים, בעיקר כאלו שאמורים לצאת לפועל מכוח תוכניות ישנות.

"ההקלות לא נוצרו סתם, אלא מתוך הבנה שתוכניות אינן מושלמות ושיש בהן לפעמים פגמים, או שהן כבר לא יהיו רלוונטית עד שיתממשו", אומר אמנון מחרז, מנכ"ל חברת היזמות קבוצת בראל. "בשני המקרים האלה - כאשר מתכנן התוכנית טעה, וכאשר הזמן שחלף גרם לכך שהוראות מסוימות לא יהיו רלוונטיות יותר - אנחנו חייבים הקלות. הגמישות שמציע המצב החדש לא תעזור כאן.

"ניקח לדוגמה מכרז שזכינו בו לאחרונה בנוף הגליל: אנחנו צריכים להקים בו ארבעה מגדלים בני 25 קומות על ארבעה מגרשים, אלא שאחד מהם הוא מגרש משולש. קווי הבניין המחייבים לא מאפשרים לי לבנות בו מגדל כזה, וללא ההקלה שאישרה הוועדה המקומית הייתי צריך לתקן את התב"ע עצמה, תהליך שהיה מוסיף לסיפור עוד שנתיים.

"בתוכנית אחרת בטירת הכרמל האדריכל שכח להוסיף מרפסות לדירות. מדובר על מתחם של 2,500 יחידות דיור, וללא ההקלות הוא לא היה מתממש לדעתי.

"בעוד כמה שנים כולנו נעבור לנהוג ברכבים חשמליים, אבל היום אף אחד מאיתנו לא יודע מה זה ידרוש ואילו חידושים והמצאות יבואו לעולם בעקבות כך. אם לא תהיה גמישות שתאפשר להכניס אותם לתוכניות קיימות, ניתקע עם אין־ספור פרויקטים שלא יוכלו להתממש. נכון שהמחוקק הגדיר רשימה סגורה של הקלות שכן יתאפשרו מ־2023, אבל צריך לאפשר ל'מבוגר אחראי' כלשהו - יהיה זה מהנדס העיר, ראש מחלקת הרישוי או כל אדם אחר - להפעיל שיקול דעת במקרים מסוימים, שיאפשר לפתור מקרים נקודתיים כאלו. להשאיר מקום לשכל הישר. אחרת יוזמי ביטול ההקלות יתגלו כמי שבאו לברך ויצאו מקללים".

"צריך לתת לתהליך הזה זמן, כדי לראות איך הוא 'מתגלגל', איך השוק מתפקד", מוסיף אטיה. "יכול להיות שהוא דווקא ייצור קשיים מיוחדים שלא צפינו. הוא אכן אמור להקל על מערכת הרישוי, אבל אולי הוא ייצור הכבדה מסוימת דווקא על שלב התכנון. שלא נגיע למצב, כמו שקורה לא פעם בישראל, שאחרי חודשיים מצהירים 'זה לא עובד', ויתחילו לתקן.

"אני מאוד מקווה, ומבקש מכל המערכת והגורמים הרלוונטיים, להיות סבלניים ולתת לביטול ההקלות את הזמן הנחוץ כדי לבחון איך זה עובד. לתת למהלך הזה סיכוי להצליח".

דעה: הזדמנות היסטורית לסדר מחדש את הפרטים | רפי אלמליח

הכותב הוא מנהל מינהל התכנון

עם תחילת שנת 2023 תיכנס לתוקפה הרפורמה בהקלות. במועד זה עולם התכנון והבנייה נכנס לעידן חדש.

מינהל התכנון, שהוביל את מהלך ביטול ההקלות, נערך כבר תקופה ארוכה לקראת העולם החדש הזה. זה יהיה עולם בעל ודאות גדולה יותר, שבו תוכנית תעסוק רק בליבת התכנון - ובעיקר עולם שבו יהיו לנו ערים ושכונות טובות יותר לחיות בהן.

 רפי אלמליח, מנהל מינהל התכנון / צילום: לע''מ

עד היום היוו ההקלות "גיבנת" על ההליך התכנוני, ונוצר הליך תכנוני נוסף: פרסום של ההקלות לשכנים ולבעלי עניין נוספים, דיון תכנוני משמעותי בוועדה המקומית והכרעה בהתנגדויות ולעתים קרובות אף דיון בוועדת ערר מחוזית ובבתי המשפט, זאת לאחר שהתוכנית כבר עברה את כל השלבים במוסד התכנון. כך, למעשה, הליך הרישוי - שאמור היה להיות הליך קצר ויעיל - הפך לתהליך סמי־תכנוני ארוך ומסורבל, עם ראייה מצומצמת בלבד שמתמקדת במגרש הבודד ולא בתמונה המלאה.

העידן החדש בתכנון מהווה הזדמנות היסטורית להשאיר מאחורינו הרגלים ישנים שנוספו לאורך השנים, הכבידו על תוכניות, הפכו אותן לכאלו שאינן בנות מימוש ממגוון סיבות - תכנוניות, משפטיות ועוד, או חסרות רלוונטיות מפאת חלוף הזמן הרב מהגשת התוכנית ועד לביצוע. כל אלו הובילו להיווצרות תוכניות ארכאיות ולא בנות יישום.

עם כניסתי לתפקיד לפני כמה חודשים הוריתי לפעול באופן אינטנסיבי להדרכה ולהטמעה של תהליך "תכנון חושב רישוי", תהליך שעליו מינהל התכנון עובד זה כמה שנים, ומטרתו להביא לכתיבת תוכניות באופן בר־מימוש, שלא ידרוש שימוש במנגנון הקלות, תוך שמירת איכות התכנון, יצירת ודאות לציבור המתכננים ומעבר ברור, פשוט ויעיל בין התכנון לרישוי.

כל זאת ועוד נעשה כצעד משלים לרפורמת ביטול ההקלות, ועל מנת לוודא כי תוכניות אינן עמוסות בפרטים שאינם הכרחיים ושעלולים להכביד על מימוש התוכנית.

כניסת הרפורמה לתוקף הינה הזדמנות היסטורית לסידור מחדש של הפרטים שכוללת כל תוכנית, להתאמת הוראות כל תוכנית בהתאם למדרג התכנוני הראוי ולכיול מחדש של עולם התכנון להסתכלות תהליכית - מתכנון ארצי ועד להיתר הבנייה.