הקרב על חקירת המחדל: מה ההבדל בין ועדה ממשלתית לממלכתית?

גם במסיבת העיתונאים היחידה שערך עד כה ראש הממשלה הוא סירב להכחיש את הטענה שלאחר המלחמה בכוונתו להקים דווקא ועדת חקירה ממשלתית שתבחן את מה שאירע ב־7 באוקטובר. השאלה הישירה בנושא, שנותרה ללא מענה, הגיעה לאחר שכמה ימים קודם לכן דיווחה כתבת חדשות 12, דפנה ליאל, כי זאת התוכנית של "נתניהו וסביבתו" בטענה שכך עשה גם אהוד אולמרט, לאחר מלחמת לבנון השנייה ב־2006 (לידיעה אז כן נמסרה הכחשה מטעם הליכוד).

הידיעה הזאת, שלפיה אחד האירועים הקשים בתולדות המדינה לא ייחקר על ידי ועדת חקירה ממלכתית, עוררה זעם ציבורי רב. "אני מקווה שלכולנו ברור שהטרגדיה שנפלה עלינו מחייבת ועדת חקירה ממלכתית, בדומה למלחמת יום הכיפורים", צייצה ח"כ מירב כהן מיש עתיד, "ועדה בלתי תלויה, אובייקטיבית, מקצועית ויסודית". יו"ר מרצ לשעבר, זהבה גלאון, אף טענה כי ועדה ממשלתית היא "חסרת שיניים, המסקנות שלה אינן מחייבות והיא לא יכולה לדרוש מיצוי של אחריות אישית". באופן חריג, אפילו שרים בליכוד כמו אופיר אקוניס ומיקי זוהר אמרו בפומבי שאת האירועים צריכה לחקור ועדה ממלכתית. אבל למה זה בעצם כל כך חשוב, מה יכולה לעשות ועדה ממלכתית שוועדה ממשלתית לא יכולה, ומה משמעות המסקנות שכל אחת מהן מנפקת?

חשש מאובדן אמון

ראשית, להבדלים בין שני סוגי הוועדות. בניגוד למה שעולה מדבריה של גלאון לא מדובר דווקא בעניינים שנוגעים להיקף הסמכויות או ליכולת להטיל אחריות אישית. סעיף 8א לחוק הממשלה, שהוא זה שמאפשר הקמת ועדת חקירה ממשלתית (לפי לשון החוק מדובר ב"וועדת בדיקה"), קובע כי ניתן להעניק לה סמכויות גביית עדויות הזהות לאלו של ועדה ממלכתית. כך בדיוק קרה עם הקמת ועדת וינוגרד שבה נאחז נתניהו כעת. "אופי הוועדה לא בהכרח משפיע על החריפות של הדברים", מאשרת ד"ר דנה בלאנדר, עמיתת מחקר במכון הישראלי לדמוקרטיה, "אין מה להשוות את הזהירות של ועדת אגרנט (הממלכתית) כלפי הדרג המדיני, לחריפות בה התבטאה נגדו ועדת וינוגרד".

אז איפה בכל זאת טמון ההבדל הגדול? בשאלה מי ממנה את החוקרים. בוועדה ממלכתית המינויים של חברי הוועדה, שבראשה חייב לעמוד שופט מחוזי או עליון (מכהן או בדימוס), נעשים על ידי נשיא ביהמ"ש העליון, והחוק מציין במפורש שהם לא דורשים את הסכמת שר המשפטים. כלומר, באופן אירוני, במקרה שתוקם ועדה כזאת, אותה מערכת משפטית שבשינויה התמקדה כמעט כל האנרגיה של הממשלה הנוכחית - היא זאת שתקבע מי יחקור אותה. במקרה של ועדה ממשלתית, לעומת זאת, השר שממנה את הוועדה הוא שקובע את הרכבה.

"ברעיון שאת המחדל הזה תבדוק ועדה שחבריה ימונו על ידי מי שצפויים להיחקר על ידה יש ניגוד עניינים מוסדי ברמה הכי גבוהה", אומר למשרוקית עו"ד צביקה אגמון, שבמשך השנים ייצג מוזהרים בפני ועדות חקירה, ושימש כיועץ המשפטי של ועדת וינוגרד. "דבר כזה יוביל לאובדן אמון הציבור בוועדה".

לא כלי לעריפת ראשים

אבל בואו נחזור רגע אחורה. איך נולד הרומן הישראלי עם המוסד המכונה "ועדת חקירה ממלכתית" (בנוסח החוק, אגב, לא מופיעה המילה "ממלכתית") ומה קרה לו בעשורים האחרונים? "ועדת חקירה ממלכתית היא מוסד ייחודי ובעל ערך בדמוקרטיה הישראלית, שמהווה עדות לחוסן של המדינה שיכולה לחקור את עצמה באופן עצמאי ובלתי תלוי", אומרת ד"ר בלאנדר. לדבריה, במדינות המערב אין מקבילה כזאת ושם משתמשים בכלים שדומים יותר לוועדת הבדיקה הממשלתית שלנו.

בספר "המערכת הפוליטית בישראל", אותו כתבה בלאנדר יחד עם פרופ' יצחק גל־נור, מצוין כי שורשי המוסד הם ב"עסק הביש" בשנות ה־50, כישלון קשה שהוביל, בין היתר, לסאגה ממושכת של הקמת ועדות מסוגים שונים. שם, הם כותבים, נחשף הצורך בגוף חקירה אמין ובלתי תלוי. החוק עצמו חוקק רק ב־1968 ומאז הוקמו שורה של ועדות ממלכתיות שעסקו במגוון נושאים אקלקטיים, מחשד להטיית משחקי כדורגל ועד ניסיון לחקור את רצח ארלוזורוב כמעט 50 שנה לאחר שהתרחש. אבל נדמה ששתי הוועדות הבולטות בהקשר זה היו ועדת אגרנט שחקרה את מלחמת יום כיפור, ונתפסה כמי שניקתה את הדרג הפוליטי מאחריות, ו־ועדת כהן שחקרה את הטבח בסברה ושתילה במהלך מלחמת לבנון הראשונה ונחשבה באותו זמן למי שחרצה את גורלו הפוליטי של אריאל שרון (ראו בהמשך).

"ועדות חקירה קמות כדי להרגיע את הציבור", אומרת ד"ר בלאנדר. "לדוגמה, במקרה של הרצח במערת המכפלה (ועדת שמגר הראשונה) או רצח רבין (ועדת שמגר השנייה) היו מנגנונים אחרים שהיו יכולים לסייע בבירור העובדות, אבל הוועדות סייעו להפסת דעת הקהל העולמית או הביתית בהתאמה. לפעמים ועדה קמה בתגובה ללחץ ציבורי, כמו ועדת אור שחקרה את אירועי אוקטובר 2000, למרות שהממשלה רצתה ועדת בירור".

הבעיה היא, היא אומרת, שהממשלה מכתיבה את המנדט של הוועדה ויכולה להגדיר אותו לפי האינטרסים שלה. עו"ד אגמון מציין בעיה נוספת והיא משך זמן העבודה של הוועדות. "הוועדה שחוקרת את אסון מירון הוציאה כבר באוגוסט 2022 מכתבי אזהרה. אנחנו יותר משנה אחרי זה ועדיין אין מסקנות. זו לא גזירה משמיים שלוקח כל־כך הרבה זמן, צריך לעבוד יום ולילה ולא פעם בשבוע".

מה שברור הוא שבעשורים האחרונים ממשלות נזהרות כמו מאש מוועדות ממלכתיות. אם ב־30 השנים הראשונות שלאחר חקיקת החוק ממשלות הקימו 12 ועדות חקירה ממלכתיות, ב־25 השנים שלאחר מכן (1998-2023) הוקמו על ידן רק ארבע כאלה. למעשה, את הדוגמה הבולטת ביותר לרתיעה מהוועדות הללו מספק ראש הממשלה הנוכחי. במהלך כ־15 שנים שנתניהו מכהן בתפקיד הוא לא הקים אפילו ועדה אחת כזאת.

לפני סיום, עוד נקודה חשובה. האם מדובר בכלי להפקת לקחים מעמיקים או מעין מכשיר ממוסד להענשת פוליטיקאים שכשלו? "ועדת חקירה לא נועדה לעריפת ראשים", אומר אגמון. "היא צריכה לאסוף את העובדות ולהביא ממצאים עובדתיים. בהתאם להם היא צריכה להגיע למסקנות מערכתיות ואולי גם אישיות".

"אין פוליטיקאי שאפשר להגיד שנגמרה לו הקריירה בגלל ועדת חקירה", מוסיפה בלאנדר. "ועדת כהן קבעה ששרון לא יכול להיות שר ביטחון והוא נהיה בסוף רה"מ. גולדה מאיר פרשה לא בגלל ועדת אגרנט אלא בגלל הלחץ הציבורי. צריך גם לזכור שלמסקנות אישיות אין תוקף משפטי, ככה שלא בטוח שהוועדה יכולה לכפות פיטורים של שר כלשהו. ונניח שהוועדה תגיע למסקנה שרה"מ אחראי, למי היא תמליץ להעביר אותו מתפקידו?". בסופו של דבר, היא אומרת, "ועדות חקירה לא אמורות להיות תחליף למשפט הציבור".

תחקיר: אוריה בר-מאיר