מבוקשת: הרפובליקה הישראלית הרביעית

ישראל אינה חסרה רגעים מכוננים בימים העגומים האלה, כשפני העתיד מתחילים להתעצב, או לפחות פני העבר מתחילים להתקלף.

אחד הרגעים המכוננים כרוך בהגדרה מדויקת, או לפחות הרבה יותר מדויקת, של שיטת השלטון בארץ. התנהלות ראש הממשלה בכל אחד משלושת הקבינטים שלו קוראת תיגר על הנחות מובנות, שבהן תלוי מימושם של חוקי יסוד. 

● יואב קרני, פרשנות | "ניצחון סופי", אמר צ'רצ'יל, והתפרק מן האימפריה
● יואב קרני, פרשנות | החיילים המשוחררים שאמריקה חפצה ביקרם

השבועות האחרונים משקפים התנערות מאחריות קולקטיבית, שהיא נשמת אפה של הממשלה בדמוקרטיה פרלמנטרית. מגמה נשיאותית הופיעה אצל ראשי ממשלה ישראלים זה כבר. הניסיון הקצר לבחור ראשי ממשלה בבחירות ישירות העניק להם פוטנציאל נשיאותי, אבל גם הרג את מפלגותיהם. הכיסופים אל התנהלות נשיאותית לא הייתה בלבדית לישראל. ראשי ממשלה נשיאותיים התפתחו בבריטניה, בגרמניה, באיטליה ובספרד. המגמה הזאת התחילה להעמיד במבחן את עצם ההיגיון של ממשלה באמצעות קבינט.

הרפובליקה השלישית וחצי

שורה של ארצות, רובן באירופה, מקצתן באפריקה, מחלקות את ההיסטוריה הפוליטית המודרנית שלהן לרפובליקות. כל רפובליקה מייצגת נוסחה חוקתית שונה, קצת או הרבה. צרפת נמצאת ברפובליקה החמישית, איטליה נמצאת ברפובליקה השנייה. ישראל אינה סופרת, אבל אולי אפשר להגיד עליה שהיא עומדת ברפובליקה השלישית וחצי. צרפת ואיטליה רצו להיחלץ ממשטר פרלמנטרי חלש ומאי־יציבות כרונית. צרפת אימצה דגם נשיאותי, איטליה שינתה את חוקי הבחירות.

אבל אבולוציה רבת־משמעות התרחשה גם במלוכות אירופיות. אילו החלנו על בריטניה את שיטת הספירה הצרפתית, היינו מקבלים איזה חמש או שש רפובליקות. כל אחת מהן הייתה משקפת את התמעטות הסמכויות הביצועיות של הכתר לטובת ראש הממשלה והקבינט שלו.

מאחר שבריטניה היא מקור ההשראה ההיסטורי של הדמוקרטיות הפרלמנטריות, כדאי להיזכר מה קרה לה. מבלי לכתוב חוקה היא הצליחה ליצור משקל נגד פרלמנטרי לעריצותה של המלוכה. זה הצריך מאות שנים, והיה כרוך במלחמות אזרחים ובהתזת ראשים. אבל לפני 300 שנה הופיעה בפעם הראשונה כהונת ראש הממשלה ('השר הראשון'), ולפני 190 שנה המלך השתמש בפעם האחרונה בסמכותו לפטר ראש ממשלה.

לפני מאה שנה ממשלות בריטיות אמנם ניהלו אימפריה שבה 'השמש מעולם לא שקעה', אבל לרוב שריהן לא היה הרבה מה לעשות. על שר החקלאות בממשלה שקדמה למלחמת העולם הראשונה מסופר כי הוא היה מבלה שעתיים ביום במשרדו, אם צריך או לא צריך.

שתי מלחמות עולם שינו את פני הדברים. צורכי המדינה העמיקו. משימות הממשלה התרבו. התקציבים תפחו. לממשלה הראשונה שלאחר מלחמת העולם השנייה היו 461 ועדות מיניסטריאליות ובין־משרדיות.

אחריות קולקטיבית, לפעמים

הקבינט הבריטי התפתח מאליו, על יסוד תקדימים והבנות, לאו דווקא על יסוד חוקים כתובים. ממילא נודעה לו מידה של גמישות. פה ושם, בימי משבר, ראשי ממשלה השעו את עקרון האחריות הקולקטיבית. למרבה העניין, זה קרה בזמן משברים כלכליים או משברים פנימיים, לא בזמן מלחמה (על פי סיימון ג'יימס, בספרו "ראש הממשלה וממשלת הקבינט", 2020).

מעניין לקרוא על התנהלות הקבינט הבריטי בזמן מלחמת העולם השנייה, בממשלת חירום לאומית, שבה ניתן משקל פריטטי לשותפות קואליציוניות קטנטנות. למשל, צ'רצ'יל, שהחזיק בידיו את עיקר הסמכויות של ניהול המלחמה, ראה צורך קבוע לשתף את הקבינט בפרטי שיחותיו הכמוסות עם נשיא ארה"ב, אפילו כאשר היה מעבר לאוקיינוס, בלי אינטרנט.

אחד הביוגרפים הבולטים של צ'רצ'יל, מרטין גילברט, כתב על יחסיו עם המטה הכללי של הצבא כי "אם ראשי הזרועות התנגדו לאחת מיוזמותיו, היא נגנזה. לא היה לו הכוח להתגבר על רצונם המשותף".

ואף כי לצ'רצ'יל היה ניסיון גדול לאין שיעור מזה של כל אחד מחברי קבינט המלחמה שלו, הוא לא רק נמלך בדעתם אלא עמד על הצבעתם. כמובן, הוא עשה כן גם כדי להתחלק באחריות לכישלונות פוטנציאליים. אבל הוא לא חשב ששמורה לו האופציה להתעלם מהאחריות הקולקטיבית.

שני ראשי ממשלה מאוחרים, מרגרט תאצ'ר לפני 45 שנה וטוני בלייר לפני 25 שנה, צמצמו באופן דרסטי את סמכויות ההחלטה של הקבינט.

הגמישות הזאת הייתה תוצאה לא רצויה של היעדר נורמות ברורות. ראש ממשלה קצר-ימים, גורדון בראון, ניסה לגבש אותן לפני 15 שנה. ב-2009 מזכירות הקבינט הבריטי פרסמה הנחיות כוללניות, שהמשתמע מהן היה רב מן הגלוי.

"הקבינט הוא הגוף המחליט העליון", היא קבעה, אבל מיהרה לסייג, "הממשלה המכהנת היא המחליטה על מסגרות ספציפיות לקבלה קולקטיבית של החלטות". אשר לראש הממשלה, "יש לו סמכויות מעטות הקבועות בחוק, אבל הוא בדרך כלל ממלא תפקיד מרכזי בענייני המדינה". לשון אחר, הבה נסמוך על הגינותם של הפוליטיקאים ועל שכלם הישר.

קשה לחשוב על ניסוחים בהירים פחות, מועדים יותר לאי־הבנה ומסוכנים יותר בסביבה פוליטית כוחנית כלשהי, אבל בייחוד בסביבה שאינה נוטה להסתמך על תקדימים ועל מסורות. בקצרה, קשה לחשוב על סביבה מסוכנת יותר מאשר הקבינט הישראלי.

התנהלות נתניהו בימי המלחמה הבליטה את חולשות המערכת. הימנעותו מלהכניס את קבינט המלחמה בסוד המו"מ על החטופים, ואולי בסודות נוספים, מחייבת רביזיה, אם לא כתיבה מחדש של חוק היסוד: ממשלה. זה הזמן לשקול טיוטה לרפובליקה הישראלית הרביעית.