עשור לסוגיה שפילגה את ישראל: האם "שוד הגז" הפך ל"נס כלכלי"?

לפני עשור, באוגוסט 2015, עבר בממשלה מתווה הגז שעורר סערה. רבים כינו אותו אז "שוד הגז", הממשלה הואשמה ב"כניעה לטייקונים", וגם חלק מהבכירים התפטרו כמחאה. אך בפרספקטיבה של עשור, אפשר להגיד שמאגרי הגז לגמרי מספקים את הסחורה: מחירי הגז בישראל נמוכים ביחס לעולם, הכנסות המדינה עד היום כבר הצטברו לכ־30 מיליארד שקלים והסכום הזה רק ילך ויעלה.

● הקאמבק המפתיע של סן פרנסיסקו
● מניו יורק לפריז בפחות מארבע שעות

גם קרן העושר, שהחלה לפעול ב־2022 ומטרתה לנהל את הכנסות המדינה מההיטל המוטל על רווחים המופקים ממשאבי טבע, לרבות גז, מתחילה להתמלא וצפויה להפוך לבוננזה העיקרית בעשורים הקרובים. רק בשבוע שעבר הודיעה רשות המסים על עדכון כלפי מעלה של צפי ההכנסות מתמלוגים על רווחי גז ונפט, בעקבות עדכון כלפי מעלה של כמויות הגז במאגר "לוויתן" והכניסה של המאגר הקטן "קטלן" שנמצא לאחרונה ע"י אנרג'יאן. בתחזית הנוכחית ייכנסו לקרן העושר לאורך השנים 57 עד 74 מיליארד דולר.

ובכל זאת, מותר וצריך לשאול האם בכל זאת יכולנו לקבל יותר מהמחצב הטבעי הזה ששייך, בעצם, לכולנו. ולא פחות חשוב - האם בשם הריצה המהירה לגז לא יצרנו מונופול דה פקטו שישית עלינו מחירים גבוהים מדי בשל כוחו הגדול. גם נתח הייצוא של אותו משאב טבעי, ובכלל המשך הקידוחים באדמה בעולם שכבר הציב מטרה ברורה לעבור לאנרגיות מתחדשות, הן שאלות כבדות משקל מעבר לענייני ההכנסות, גבוהות ככל שיהיו.

כדי להבין קצת יותר האם "שוד הגז" הפך לנס כלכלי, ומה צופן לנו העתיד, צללנו לעומק מאגרי הגז ולהיסטוריה שעומדת מאחוריהם.

"הלובי נגדנו היה חזק"

עד היום התגלו בישראל שלושה מאגרי גז, כולם על ידי חברת "נובל אנרג'י" בשליטת יצחק תשובה: תמר ב־2009, לוויתן ב־2010 וכריש ב־2012. יחד, הם מהווים עתודות גז שלפי התחזיות היום יספיקו לפחות לעשרים שנים של צריכה ישראלית (כולל יצוא). אך מיד כששככה השמחה על הגילויים, החל שיח אינטנסיבי על כמה מרווחי הגז יגיע לחברות שחיפשו ומצאו אותו, וכמה יגיע לידי המדינה.

 יצחק תשובה / צילום: הצלמניה של שרונה

יובל שטייניץ, מי שהיה אז שר האוצר, נזכר באותם הדיונים. "הראו לי דוחות שחלק הממשלה בגז היה 20%. מתוך 60־70 מדינות עם הפקה משמעותית של גז או נפט, היינו הכי נמוכים. לכן, המטרה הייתה להעלות את המס, אבל בלי לסכן את הפרויקט. כמובן, חברות הגז נלחמו בי מלחמת חורמה. הלובי שלהן היה חזק מאוד, ואפילו הוזמנתי לשיחת אזהרה בבית הלבן".

 יובל שטייניץ / צילום: יוסי זמיר

באותה התקופה שטייניץ מינה את פרופ' איתן ששינסקי לעמוד בראשות ועדה שקיבלה את שמו, והיא קבעה את גובה המסים על הפקת הגז: מעבר למס החברות ומס רווחי ההון הרגילים שמשלמת כל חברה בישראל, חברות הגז ישלמו שני מסים מיוחדים על השימוש במשאבי טבע - הראשון, תמלוגים בגובה 11.5% (נטו) מההכנסות על עצם ההפקה של הגז; השני, היטל מיוחד (שקיבל את הכינוי "היטל ששינסקי") שמתחיל להיגבות מרווחי חברות הגז ברגע שהן משלימות את ההשקעה שביצעו, ואף מרוויחות 50% מעבר לה, בסכום הולך וגדל עד 47% מס. כסף זה לא מגיע לקופת המדינה, אלא ל"קרן עושר" מיוחדת שהחלה לפעול ב־2022, ואמורה לסייע לפיתוח הפריפריה ומעבר לאנרגיות מתחדשות.

על פי מצגת של רשות המסים, סך חלק הממשלה מהכנסות הגז עומד על עד 62%, שיעור אליו מגיעים רק לאחר החזרת מלוא ההשקעות ועוד רווח עליהן. חן אלעזר, ראש צוות בחברת הייעוץ האסטרטגי שלדור, המייעצת לרשות הגז הטבעי במשרד האנרגיה ולאגף התקציבים במשרד האוצר, מציין כי מדובר בסכום סביר ביחס לנעשה בעולם. "באוסטרליה חלק הממשלה ממשאבי הגז עומד על כ־55%, ובקנדה - בערך 50%".

ולמרות העלאת המסים, בשנים הראשונות גביית המס ממאגרי הגז הייתה קטנה למדי. זאת, מכיוון שפיתוח מאגרי לווייתן וכריש ארך מספר שנים, ורווחי מאגר תמר הגיעו לרף הנדרש לקרן העושר רק בשנים האחרונות. רק בשנת 2020, עם תחילת ההפקה ממאגר לווייתן, המסים המיוחדים שהוטלו על חברות הגז עלו ליותר ממיליארד שקל בשנה. אך מאותו הרגע, ההכנסות החלו לעלות במהירות, כאשר ב־2024 נרשמו הכנסות של 3.85 מיליארד שקל בשנה. מתוכן כחצי לקרן העושר, והשאר לתקציב המדינה.

ומה הלאה? ע"פ רשות המסים, שאמונה על איסוף ההיטל לקרן העושר, ההכנסות יגיעו עד 2031 לשיא של 2.7־3.1 מיליארד דולר בשנה, שהם 9־10 מיליארד שקלים בשנה. כלומר, יותר מהתקציב של משרדי הכלכלה, החקלאות, התיירות והגנת הסביבה - גם יחד. לאחר מכן, סכום זה יילך ויפחת ככל שהמאגרים יפיקו פחות. סך הכל, המאגרים יניבו לקרן העושר הכנסות של 74-57 מיליארד דולר, שלפי שער הדולר של היום הם 247-190 מיליארד שקלים. על פי בדיקה כוללת של גלובס לנתוני החברות העתידיים וההכנסות שכבר התקבלו, כולל כל המסים, מאגרי הגז צפויים להכניס למדינה כ־335 מיליארד שקלים לאורך חייהם (עד שנת 2064, תוך היוון ההכנסות להיום).

מדובר כמובן בסכום עתק, אבל צריך גם לשים את הדברים בפרופורציה: הכנסות המדינה ממסים בשנת 2025 צפויות להגיע ל־506 מיליארד שקל, כך שמדובר בערך ב־8 חודשים של גביית מסים. עלות המטרו מתחת לגוש דן מוערכת ב־200-150 מיליארד שקל. במילים אחרות: מדובר בבשורה גדולה לכיס של המדינה, אבל לא כזו שמאפשרת למישהו לחלום על יציאה לפנסיה מוקדמת.

"החגיגה צפויה להיגמר"

ובכל זאת, הנתונים והמספרים הגבוהים עומדים בסתירה לאמירות שונות בתקשורת מאז מתווה הגז. כך למשל, לפני מספר שנים, תחת הכותרת "עוד לוקש בדיון על הגז", ציטט העיתונאי אורן פרסיקו את יוסי דורפמן, ממובילי המאבק בגז: "נתניהו הבטיח שנקבל מאות מיליארדים מהגז. היום כבר ברור שלא נראה מאות מיליארדים". דברים דומים גם נכתבו כבר ב־2016 בדה מרקר כאשר גיא רולניק כתב "לאן נעלמו 'מאות המיליארדים' שהבטיח נתניהו מהגז?".

אותה הבטחה של נתניהו אגב, שנאמרה ב־2013, צפויה להתגשם כמעט במלואה. "בתוך 20 שנה ישראל תקבל 200 מיליארד שקל מהגז", אמר אז ראש הממשלה במסיבת עיתונאים. למעשה, ע"פ התחזיות העדכניות, זה בדיוק הסכום שמדינת ישראל תכניס כאשר יחלפו 25 שנה מאותה הצהרה.

עם זאת, עדיין נותרו מספר שאלות גדולות: הראשונה היא שאלת הייצוא. מצד אחד, עולה הטענה שהגז הישראלי צריך להישאר בישראל, ובכך הוא יוריד דרמטית את מחירי האנרגיה וישאיר עתודות גז לשנים רבות. מצד שני, הרווחים הגדולים יותר של הייצוא תורמים לפיתוח המאגרים ואף להכנסות גבוהות יותר של המדינה מהמסים השונים. "בלי שיהיה ייצוא גז - לא יהיה גז בשוק המקומי", אמר נתניהו בעבר. "את הטעות הזאת - הכניעה לפופוליזם והאמירה 'בוא נשמור על הגז אצלנו' - עשו כמה וכמה מדינות והן שמרו את הגז אצלן. הוא קבור באדמה או במים, מתחת לשכבות של פופוליזם ובירוקרטיה".

עמדת "להשאיר את הגז באדמה" אכן הייתה קיימת בקרב המתנגדים. ח"כ שלי יחימוביץ' אמרה אז ש"עדיף שהגז בלווייתן יישאר באדמה. יש מספיק ב'תמר'". בשנים הבאות הטון הזה הלך והתגבר וב־2019 מיקי חיימוביץ' אמרה: "אנחנו לא אמורים לחפור את הגז הטבעי הזה בכלל… יש את מאגר תמר. אנחנו לא צריכים עוד" (בשבוע האחרון פנינו ליחימוביץ' וחיימוביץ' שסירבו להתייחס). גם ארגון מגמה ירוקה המשיך בקו הזה ואמר ש"כדי להילחם במשבר האקלים, אנחנו חייבים להשאיר 80% מדלקי המאובנים בעולם, וביניהם הגז, בתוך האדמה".

 שלי יחימוביץ / צילום: איליה מלינקוב

כיום מור גלבוע, מנכ"ל עמותת צלול, ומי שהיה אז מנכ"ל ארגון מגמה ירוקה, אפילו מצטער שלא אמר את זה בחריפות יתירה: "הטעות של הארגונים בזמנו היה שפחדנו להגיד להשאיר את הגז באדמה. הדבר הנכון כיום הוא לתכנן משק אנרגיה שהוא הרבה יותר מושתת על אנרגיות מתחדשות והרבה יותר חסכני בגז".

מנגד, אייל עופר, שהיה בתקופת מתווה הגז יועץ מקצועי של השר להגנת הסביבה אבי גבאי, מבקר את ארגוני הסביבה: "השימוש המקומי בגז הוא גם נכון סביבתית, גם כלכלית וגם מביא לעצמאות אנרגטית. ההתעסקות של הירוקים בגז טבעי איפשרה לחברות הגז להגיד שהמטרה שלהם להשאיר את הגז באדמה. הם איבדו את הכיוון".

ובכל זאת, בנושא הייצוא גם נשמעת כיום ביקורת משמעותית יותר. בלובי 99, למשל, מציינים ש"אנחנו כרגע בשנים הטובות בהן יש מספיק גז גם לצרכים המקומיים וגם לצורכי ייצוא, אבל החגיגה צפויה להיגמר. לפי תחזיות של מומחים שונים תוך 20-15 שנה הפקת הגז בישראל לא תספיק לצורכי המשק, וישראל תחזור להיות תלויה בייבוא". גלבוע מעמותת צלול מציין כי "אם לא יהיו מאגרים חדשים ישראל תצטרך לייבא דלקים פוסיליים מזהמים ויקרים". גם בעיני עופר, המתווה לא שומר מספיק גז לעתיד: "משרד האנרגיה לא יכול לחשב כאילו שהמדינה נגמרת ב־2045. אם תמשיך את התחזית של משרד האנרגיה עד 2064 תגלה שאנחנו בחוסר משמעותי".

אחד המתנגדים הגדולים לייצוא הגז הוא הגיאולוג יוסי לנגוצקי, המכונה "אבי הגז הישראלי" בשל תרומתו לגילוי מאגר תמר (הנקרא על שם נכדתו). "הביטחון האנרגטי של מדינת ישראל נפגע על ידי המדינה", הוא מסביר. "אחרי תגלית לווייתן, נוצר בישראל פוטנציאל גז ל־60-50 שנה אבל היום מדינת ישראל מודה שבעוד 20 שנה לא יהיה מספיק גז". הטענות שלו, הוא מדגיש, אינן מכוונות לחברות הגז, שמטרתן להרוויח, אלא לממשלה.

"מונופול דה פקטו"

נושא שנוי במחלוקת נוסף הוא שאלת התחרותיות והבעלות על מאגרי הגז. זו, למעשה, השאלה העיקרית שבה התעסק מתווה הגז עצמו ב־2015: בין היתר, הוא הוציא את דלק ואת נובל (שנקנתה לאחר מכן על ידי שברון) ממאגר כריש־תנין הקטן יותר, מה שהכניס את אנרג'יאן כשחקנית נוספת. דלק מכרו את כל חלקם בתמר, ונשארו עם לווייתן, וגם נובל דיללו את אחזקותיהם במאגר.

פרופ' ששינסקי, שעמד בראשות הוועדה לגבי ההכנסות מהגז, אומר ש"הכניסה של אנרג'יאן הייתה משמעותית ביותר מבחינת מחיר הגז. זה חסכון רציני למשק הישראלי: 15% ירידה במחיר". מנגד, סביב הנושא הזה התפטר הממונה על התחרות אז דייויד גילה, שחתם על הסכם עם חברות הגז, ולאחר מכן חזר בו בעקבות מחאות.

 ששינסקי איתן / צילום: תמר מצפי

עם זאת, המצב היום הוא ששברון, שרכשו את נובל אנרג'י, היא המפעילה בשני שדות הגז הגדולים תמר ולוויתן, שבהם נמצאים כ־90% מעתודות הגז בישראל. זה, כמובן, מעלה חששות תחרותיים. "בעשור הבא, כשמאגרי אנרג'יאן יילכו ויידלדלו, נעמוד בפני מונופול דה פקטו", אומר פרופ' ששינסקי. "בשביל שזה לא יקרה צריך לוודא שיש שני מפעילים לפחות. לחילופין, אפשר לחייב מכר ומו"מ ובנפרד, כדי ליצור תחרות בין הבעלים השונים במאגרים הקיימים. זה יעצור את העלייה של המחיר המונופוליסטי".

גם מי שהיה עד לאחרונה סגן ראש אגף תקציבים לנושאי תשתיות באוצר, איליה כץ, קידם את הוצאת שברון מאחד המאגרים, אך עמדתו לא התקבלה בוועדת דיין בה יש רוב למשרד האנרגיה. בלובי 99 מציינים ש"בדיונים על המתווה, היה שיח על זה שנובל נשארת המפעילה של תמר ולווייתן, ועלה חשש שהיא תנצל את הכוח שלה כדי לדכא תחרות. עכשיו אנחנו חוזרים למצב טרום מתווה הגז כי אנרג'יאן כבר מכרו את העתודות שלהם והפסיקו להוות גורם מקדם תחרות. שוב יהיה מונופול. אבל יש כעת הזדמנות לתקן, במסגרת החלטות ועדת דיין, ולהביא לשינוי מבני ולהוצאת שברון מאחד המאגרים. לצערנו, טיוטת ההמלצות של הוועדה לא כוללת את הצעד הזה".

 הפגנה על מתווה הגז כיכר רבין ת''א / צילום: שלומי יוסף

זו גם העמדה של דיוויד גילה עצמו. "הצעד היחיד שיפתור את הבעיה התחרותית בצורה מיטבית הוא הוצאה של שברון לגמרי מאחד המאגרים, למשל מתמר. אפשר למשל לתת לאנרג'יאן, שממילא מכרה את רוב הגז של כריש, להפעיל את תמר ולהחזיק בה במקום שברון. אם הצעד הזה לא אפשרי, אז ראוי לפחות לדרוש משברון למכור את כל הגז המקומי של תמר לגורם אחר, כך ששברון תמשיך להיות בעלים של הגז של תמר שמיועד לייצוא, ותמשיך להפעיל את תמר, תוך כפיית מכר בנפרד על ידי כל השותפות בשני המאגרים". לדבריו, זה מה שהיה צריך לעשות כבר אז, ובינתיים "החשש שלי למעשה התממש".

לדברי חן אלעזר משלדור, זו בעיקר חוכמה שבדיעבד. "התקלה ההיסטורית היא שבמתווה הגז לא הכריחו גם את נובל לצאת מתמר או מלווייתן כמו שעשו עם דלק. מי שאמר את זה בזמנו צדק. אבל צריך להסתכל על המצב אז: היינו משק עם הרבה פחות ודאות. זה לא היה מובן מאליו שנהפוך להיות מעצמת גז אזורית עם חוזי יצוא למצרים ולירדן".

ומה אומרים אלו שהתנגדו?

במבט לאחור, יוג'ין קנדל, שהיה בזמנו יו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, מרוצה מהמתווה. "תשווה בין התחזיות שהמחירים יהיו גבוהים ולא תהיה תחרות, לבין המציאות בפועל. שום דבר לא התממש. כריש-תנין הפך לגורם תחרותי. עשינו יותר הפרדת בעלויות, הוצאנו את דלק מתמר".

מה היה קורה אם לא היו מעבירים אותו?
"היו עלולים לקחת אותנו לקרבות משפטיים בינ"ל שהיו תוקעים אותנו לפחות לכמה שנים. זה לא היה מאפשר ללווייתן להתחיל להפיק כבר מ־2020, זה לא היה מאפשר הרחבה של תמר, וזה לא היה מביא את נובל למכור את האחזקות לשברון. היינו מגיעים לפלישה הרוסית לאוקראינה עם פחות מאגרי גז, ולא היינו נהנים ממחירים נמוכים בזמן שהמחיר באירופה זינק".

ואכן, נראה שאם מתווה הגז ופיתוח משק הגז הוכיח את עצמו במשהו, זה במחירי הגז. בעוד שהמחיר ברוב אירופה ליחידת חום עולה על 10 דולר, המחיר בישראל עומד על 4.5 דולר. ע"פ חן הרצוג מפירמת ראיית החשבון BDO, את היתרון של השוק הישראלי, אפשר לראות דווקא במצבי חירום. "בפלישה הרוסית לאוקראינה המחירים באירופה קפצו. ואצלנו, גם כששני מאגרים הושבתו זמנית, לא קרה כלום, לא חסר גז והמחירים לא עלו".

ומה אומרים בדיעבד המתנגדים הגדולים של מתווה הגז? זה מתחלק לשניים: חלק, כמו אור-לי ברלב, שהייתה ממובילי המאבק נגד המתווה, לא מתחרטת. "צדקנו בכל האזהרות, וראינו אישור לכך ממי שהיה ראש אג"ת מהאוצר. היינו צריכים לקום ולהיאבק באוצר ובמשרד האנרגיה, וכמובן בראש הממשלה. יש מונופול בישראל, וברגע שייגמר הגז לספק הקטן אנרג'יאן, תהיה תחרות בין שברון של תמר לשברון של לווייתן. גומרים לנו את הגז, ומתחילים לדבר על איך נערכים לייבוא יקר. במקום שהמשאב הציבור ישרת אותנו עשרות שנים קדימה במחיר בר-קיימא, נתנו אותו לטייקונים שבנו כאן מונופול".

"שוד הגז היה ונותר מסיפורי השחיתות והפקרת האינטרס ומשאבי טבע של ישראל", אומר אלעד הוכמן, מנכ"ל מגמה ירוקה. "אזרחי ישראל עדיין משלמים מחיר מהגבוהים בעולם בקרב יצואניות ומפיקות גז. עשור אחרי, היתירות ותשתיות האספקה עדיין מתבססות על צינור אחד והחיבורים למפעלים ישראלים מדשדשים. כשיוקר המחיה משתולל אזרחי ישראל עדיין משלמים את חשבונות האבטחה של חברת שברון.

 אלעד הוכמן / צילום: יהונתן בלום

"גם בקשר לסוגיית הייצוא, הוכח מעל לכל ספק שהגז צריך להישאר לצורכי המשק הישראלי ולא לייצוא משום שני טעמים מרכזיים: הביטחון האנרגטי של ישראל עד לשנת 2050 והפליטות לצד זיהום האוויר של מערכות ותחנות הכח מבוססי גז פוסילי. במקום לפתח את האנרגיה המתחדשת בישראל שר האנרגיה וממשלות נתניהו התמכרו לגז הפוסילי וישראל בפיגור בהטמעת אנרגיות מתחדשות ומערכות אגירה".

 ארז צדוק, מנהל בית ההשקעות אביב / צילום: נחשון פיליפסון

מנגד, אחרים, כמו איש שוק ההון ארז צדוק, שהיה מהמתנגדים הבולטים למתווה הגז, מדברים היום אחרת. "ניגשתי לאחרונה ליובל שטייניץ והתנצלתי על הפן האישי במאבק. היו דברים שצדקתי בהם, כמו חוסר הכדאיות הכלכלית אז בצינור לאירופה, אבל ממרחק של זמן, מתווה הגז כמכלול עשה טוב. בתקופה ההיא, הייתי רק לא ביבי וכשלוקחים את הכל למקום אישי ומחנאי, זה מנטרל את הענייניות. כשיושבים ומדברים עניינית, אפשר לפתור הכל".

***גילוי מלא. בגרסה קודמת של הכתבה נכתב בטעות שישראל חתמה על האמנה הבינלאומית Energy Charter. הטעות תוקנה