מתי מחסור במזון הופך לרעב, ומה אומר על כך המשפט הבינלאומי?

הביקורת על ישראל בגלל מצב המזון בעזה מכה גלים בכל רחבי העולם. השבוע, דובר צה"ל תא"ל אפי דפרין ביקש לשדר מסר ברור: "חמאס פתח בקמפיין שקרי וכוזב על הרעבה ברצועת עזה", אמר. "התמונות היוצאות מתוך הרצועה קשות, והן חלק מאותו קמפיין שקר. אני רוצה להיות ברור בדבריי: אין הרעבה ברצועת עזה. אנחנו פועלים על פי הדין הבינלאומי, מנטרים מדי יום את המצב התזונתי ופועלים בהתאם".

● ראיון | הוא בכלל לא רצה ללמוד ערבית, עכשיו הוא הקול של ישראל מתימן ועד איראן

אז בישראל מודיעים רשמית שהמדינה פועלת על פי הדין הבינ"ל. אבל מה אומר הדין הבינ"ל? ואיך בעצם מגדירים "רעב"? מבלי להיכנס לסוגייה הספציפית של עזה, בשורות הבאות ננסה לעשות סדר בהגדרות היסודיות והעקרוניות של המושגים שהפכו לבסיס לוויכוח הגלובלי.

מהו רעב?

הטענות נגד ישראל הן לאו דווקא שכלל לא מועבר מזון לרצועה, אלא שעובר מעט מדי מזון. אבל איך בדיוק מגדירים "מעט מדי"? איפה עובר הקו שמתחתיו מוכרז "רעב"?

הסטנדרטים המקובלים בעולם הרפואה נקבעים לפי ההנחיות ההומניטריות הבינ"ל של ארגון בשם Sphere. לפי אתר הארגון, Sphere הוקם ב־1997 על ידי עובדי סיוע, בעזרתם של ארגונים לא ממשלתיים והצלב האדום והסהר האדום.

עם השנים, התוצרים של Sphere הפכו לשמש כלי עזר עיקריים עבור ארגונים לא ממשלתיים - לאומיים ובינ"ל - סוכנויות או"ם, ממשלות, תורמים, מגזר פרטי, מתנדבים ורבים אחרים. כיום, Sphere היא רשת עולמית המאגדת ומעצימה אנשי מקצוע לשיפור ושימור האיכות והאחריות של סיוע הומניטרי.

הפרסום המרכזי של הארגון הוא המדריך שהם מוציאים. לפי הארגון, מדריך Sphere הוא אחד ממערכות העקרונות והסטנדרטים המינימליים ההומניטריים הידועים והמוכרים ביותר בעולם. גם מחקרים בישראל מהזמן האחרון שבחנו את שאלת הרעב בעזה - עשו זאת בהשוואה לסטנדרטים של Sphere.

"סטנדרטים הומניטריים", אומרים ב־Sphere, "הם הצהרות שמתארות את מערך הפעולות הנדרש כך שאנשים נפגעי משבר יוכלו ליהנות מהזכות לקבל הגנה וסיוע ולהבטיח את התנאים הבסיסיים לחיים בכבוד". לעדות הארגון, הסטנדרטים ההומניטריים מפותחים על ידי אנשי מקצוע מתחומי מומחיות ספציפיים ומנוסחים על בסיס תשתית ראייתית, ניסיון ולמידה. הם מפותחים בקונצנזוס ומשקפים את השיטות הטובות ביותר על סמך הניסיון הגלובלי המצטבר, והם מתעדכנים בקביעות.

ומה אומרים הסטנדרטים של Sphere? אלה עוסקים גם בכמות המזון וגם בהרכבו - ללא הבדל גיל ומין. הם קובעים שדרישה תזונתית מינימלית מכילה, למשל, 53 גרם חלבון ליום - ושהוא יהיה 10% מסך האנרגיה; או 40 גרם שומן - שיהיה 17% מסך האנרגיה. הסטנדרטים כוללים קביעות לגבי 22 מרכיבי מזון, ביניהם אנרגיה (קלוריות), ויטמינים, סידן, ברזל ומגנזיום.

ומתי רעב הופך לרעב נרחב (famine)? כאן צריך להכיר את מדד ה־IPC (ראשי תיבות של "סיווג משולב לרמות ביטחון תזונתי"), יוזמה עולמית מרובת שותפים שפותחה ב־2004 בסומליה. מדד ה־IPC הוא סולם בן חמישה שלבים של אי־ביטחון המזון - כאשר השלב החמישי והחמור ביותר הוא "רעב המוני" או "קטסטרופה".

לפי ה־IPC, המבחן לקיום רעב המוני מתבסס על שלושה קריטריונים: 20% ממשקי הבית מתמודדים עם מחסור קיצוני במזון; 30% מהילדים סובלים מתת־תזונה אקוטית; 2 מבוגרים או 4 ילדים מתוך 10,000 איש שמתים מדי יום כתוצאה מרעב מוחלט או משילוב של תת־תזונה ומחלות.

על אי־ביטחון תזונתי

כאן כדאי לעצור לרגע ולעמוד על ההבדלים בין הגדרות אחרות ל"אי־ביטחון תזונתי", שלפעמים נשמעות כאן בשיח. בניגוד לקריטריונים הרפואיים של Sphere, הממצאים שבדרך כלל מפורסמים בישראל מתבססים על דיווח עצמי בשאלון שנשלח לנסקרים. לפי מסמך שנכתב במכון ברוקדייל, בישראל נעשה שימוש בשני מדדים מרכזיים.

הראשון הוא מדד USDA שפותח על ידי משרד החקלאות האמריקאי. המדד משמש את המוסד לביטוח לאומי בסקרי הביטחון התזונתי, את משרד הבריאות בסקרי מצב הבריאות והתזונה ואת ארגון "לתת" ב"דו"ח העוני האלטרנטיבי". שאלונים בשיטה כזו יכולים לכלול שאלות כמו "אכלתם פחות ממה שרציתם?" או "האם הילד/ים שלך היה/היו רעב/ים, ולא יכולת לקנות עוד אוכל?".

השיטה השנייה היא מדד IV, בה השתמשה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה בסקר החברתי מאז 2010. המדד מתבסס על דיווחם של נסקרים על פריט בודד: "ב־12 החודשים האחרונים, האם ויתרת על ארוחה חמה, לפחות פעם ביומיים, בגלל קשיים כלכליים?".

מה אומר הדין הבינלאומי?

בדין הבינ"ל, הכללים הנוגעים להכנסת מזון לאוכלוסיית אויב מופיעים באמנת ז'נבה הרביעית ובפרוטוקול הראשון שלה. פרופ' עמיחי כהן מהקריה האקדמית אונו ומהמכון הישראלי לדמוקרטיה, מסביר שאף שישראל לא חתומה על הפרוטוקול (אך כן על האמנה), היא עדיין מחויבת לסעיפים הרלוונטיים שכן הם משקפים משפט מנהגי בינ"ל. בהליך בבג"ץ שעסק בהכנסת הסיוע לרצועה, המדינה אף אמרה שמקובל עליה שהתנהלותה תיבחן בראי כללים מסוימים מהאמנה והפרוטוקול.

סעיף 54(1) לפרוטוקול הראשון קובע במפורש ש"הרעבת אזרחים כשיטת לחימה היא אסורה". עם זאת, תת הסעיף הבא מחריג מאיסור זה אובייקטים המשמשים את היריב "כמזון לאנשי כוחותיו המזוינים בלבד או… תמיכה ישירה בפעולה צבאית - ובלבד ש…לא יינקטו נגד אובייקטים אלה פעולות אשר צפויות להותיר את האוכלוסייה האזרחית עם מזון או מים בלתי מספקים שיגרמו להרעבתה או יכפו את העברתה למקום אחר".

כלומר, הרעבת כוחות האויב מותרת, אך הרעבה של אוכלוסייה אזרחית אסורה. ואם נקיטה באפשרות הראשונה משליכה על השנייה? פרופ' כהן מפנה לפרשנות של מחלקת ההגנה של ארה"ב שמובאת במדריך של דיני המלחמה (Department of Defense Law of War Manual). לפי סעיף 5.20.2 למדריך, כאן נכנס עיקרון מידתיות, כאשר האיסור על פגיעה אגבית באוכלוסייה האזרחית חל על פגיעה שהיא "מופרזת ביחס ליתרון הצבאי הצפוי להתקבל".

אבל גם אם אין פעולה מכוונת למניעת מזון מאוכלוסיית עזה, האם יש מחויבות לפעול כדי לאפשר את כניסתו? לפי סעיף 70 לפרוטוקול הראשון, כל צד לסכסוך מחויב "לאפשר ולהקל על מעבר מהיר וללא עיכוב" של סיוע שנועד לאוכלוסייה אזרחית, לרבות זו של האויב.

פרופ' כהן מציין שאם לא מדובר רק בנוכחות צבאית אלא בכיבוש של ממש, חלים על הכוח הכובש דיני התפיסה הלוחמתית ועמם מחויבויות נוספות. בין השאר, על הכובש לא רק לאפשר ולהקל על מעבר המזון, אלא גם לדאוג שהוא מסופק בפועל (אך אין חובה שיספק את המזון בעצמו).

האם על ישראל חלים דינים אלו? כשהנושא נדון בבג"ץ, הנשיא עמית קבע ש"ישראל אינה משמשת ככוח כובש ברצועת עזה", זאת על סמך בחינת שלושה קריטריונים מצטברים לבחינת התקיימותה של תפיסה לוחמתית: נוכחות פיזית של הכוח הזר בשטח המדובר; יכולת הכוח הזר להפעיל סמכויות שלטוניות בשטח; ואובדן יכולתו של הריבון הקודם להפעיל סמכויות שלטוניות בשטח.

עמית הסיק ש"המציאות העובדתית בשטח אינה מקיימת את הקריטריונים השני והשלישי… וכי אין מקום לייחס לישראל את החובות שחלות על כוח כובש בשטח זר". ואולם, פסק הדין ניתן במרץ 2025, ומאז צה"ל פתח במבצע "מרכבות גדעון" שבמסגרתו, לפי דיווחים בתקשורת, צה"ל פועל להשיג שליטה ב־75% משטח הרצועה. לפי פרופ' כהן, ייתכן שהדבר עשוי להשליך על שאלת התקיימותה של תפיסה לוחמתית, ומשכך על המחויבויות החלות על ישראל.

אך הוויכוח אינו רק על המחויבות של ישראל לאספקת אוכל לרצועה, אלא גם על הכמויות המועברות. מה אומר הדין? פרופ' כהן מפנה לסעיף 69 לפרוטוקול הראשון, המחייב להבטיח אספקה "החיונית להישרדות האוכלוסייה האזרחית". לפי כהן, זו הגדרה דינמית, שכן המרכיבים החיוניים לאוכלוסייה משתנים לפי אופי הסכסוך, משכו ונקודת הזמן בה הדבר נבחן. לדבריו, היות שלדבר אין הגדרה ספציפית וקבועה מראש, ייתכן ששאלה זו תהיה נתונה לפרשנות.

לקריאה נוספת:

המדריך של Sphere (מהדורת 2018)
מדד IPC לרעב המוני
זהר שרביט ודנה ברנדר, מכון ברוקדייל: אי-ביטחון תזונתי בישראל - מאפיינים, מענים ואתגרים
בג"ץ 2280/24: גישה מרכז לשמירה על הזכות לנוע ואח' נ' ממשלת ישראל
אמנת ז'נבה הרביעית
הפרוטוקול הראשון לאמנת ז'נבה הרביעית