בשורה ליזמים: הפטור מהיטל השבחה חל גם בעסקאות קומבינציה

האם בעסקת קומבינציה, שבה מוענקת קרקע ליזם בתמורה לקבלת דירות שנבנות על אותה קרקע, זכאים כלל בעלי הקרקע לפטור מלא מהיטל השבחה על שטחי הממ"דים? על שאלה זו השיבה לאחרונה ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז מרכז - בחיוב.

יו"ר הוועדה, עו"ד דביר סגלוביץ', קבע כי "יש להכיר בתחולתו העקרונית של סעיף הפטור גם בנסיבות שבהן מימוש הזכויות להקמת מרחבים מוגנים נעשה במסגרת עסקת קומבינציה מסוג מכר חלקי, ובלבד שהעסקה כוללת מתווה ברור וודאי לביצועה של הבנייה בפועל".

● אחרי הפטור מהיטל ההשבחה: מתקנים סולאריים קטנים מתחילים לפרוח במושבים
● הפרויקטים יחכו: התיקון לחוק שביקש לעשות סדר בהיטלי ההשבחה הצית מחלוקות חדשות

בכך צמצמה ועדת הערר את ההלכה הקיימת שלפיה הפטור חל רק במימוש זכויות בדרך של "היתר בנייה", ואינו חל במקום שבו מדובר במימוש בדרך של "מכר". נקבע כי תכלית המדינה לעודד מיגון גוברת על הניסיון לייצר הפרדות פורמליות, בוודאי בעסקאות קומבינציה מורכבות.

"ככל שהמודלים התכנוניים והעסקיים נעשים מורכבים ומתוחכמים יותר, כך מתחזק הצורך בבחינה מהותית של טיב המיזם ותכליתו הכלכלית והתכנונית, ולא בהיאחזות בצורה הפורמלית של פעולה נקודתית שנעשתה בשלב כזה או אחר של התהליך", נפסק.

עם זאת, כדי למנוע ניצול לרעה של הפטור, נקבע מנגנון שבו הפטור המלא יותנה בחתימה על כתב התחייבות לבנייה בפועל.

הסכם אופציה לעסקת קומבינציה

ההחלטה - אשר לדברי מומחים צפויה לחסוך מיליוני שקלים ליזמים ובעלי קרקע בעסקאות קומבינציה - ניתנה במסגרת ערר שהגישו קבוצת בעלי זכויות במקרקעין בפתח תקווה על שומת השבחה שערכה להם הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקווה, כפועל יוצא מאישורן של תוכנית בנייה במתחם "הקריה האקדמית" בעיר.

בשנת 1973 רכשו העוררים את הזכויות בחלקות שייעודן התכנוני היה לצורך חקלאות, אך בהמשך שונה ייעודן לאזור מסחרי עם מגורים ושטח ציבורי פתוח. לאחר שינוי הייעוד התקשרו בעלי הזכויות עם חברה קבלנית ב"הסכם אופציה לביצוע עסקת קומבינציה", וכשהאופציה פקעה, נחתם הסכם חדש לפיו בכוונת הצדדים להתקשר במתווה חדש אשר כולל "עסקת מכר" וכן "עסקת מתן שירותי בנייה".

החברה הקבלנית קיבלה היתר בנייה להקמתו של בניין מגורים חדש, הכולל 66 יחידות דיור, ובנייה חלקית של בניין מגורים ומסחר חדש הכולל 92 יחידות דיור, ואף קיבלה היתרי חפירה ודיפון בחלקות.

בהמשך לכך, הוועדה המקומית לעוררים הוציאה שומת היטל השבחה תוך הכרה בזכאות העוררים לפטור מהיטל השבחה עבור שטחי מרחבים מוגנים בנוגע ל־20% מיחידות הדיור שבנייתן התבקשה; ושלילת הפטור באופן מוחלט בנוגע ליתר יחידות הדיור.

על שומה זו הגישו בעלי הזכויות בקרקע את הערר.

העוררים, באמצעות עו"ד צבי אודם והמשפטן ברכה פפויפר ממשרד הרצוג פוקס נאמן, טענו כי ועדת הערר שגתה עת החילה את הפטור בגין בניית המרחבים המוגנים רק ביחס לחלק מדירות הפרויקט, ולא ביחס לכלל יחידות הדיור בפרויקט. לטענתם, בנסיבות העניין מימוש הזכויות נעשה בדרך של היתר בנייה ולא בדרך של מכר, ומשכך יש להחיל את הפטור בגין בניית המרחבים המוגנים על כלל הדירות.

מנגד טענה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה פתח תקווה כי שאלת תחולתו של סעיף הפטור מהיטל השבחה הוכרעה לאורך השנים בפסיקה עקבית, ולפיה הפטור חל רק במימוש בדרך של היתר בנייה ואינו חל מקום שבו מדובר במימוש בדרך של מכר. לטענת הוועדה המקומית, הסכם קומבינציה אינו משנה את מהות הדברים.

תכלית הפטור: עידוד הקמת מרחבים מוגנים

יו"ר ועדת הערר דביר סגלוביץ', בהסכמת חברות הוועדה, שמאית המקרקעין נאוה סירקיס ונציגת מתכננת המחוזי גיטה ורדי, קיבלו את הערר.

הדיון סבב סביב פרשנות הפטור מהיטל השבחה, שניתן בסעיף 19(ב)(9) לחוק התכנון והבנייה בשל בניית מרחב מוגן. עמדתם העקבית של ועדות הערר ובתי המשפט היא שתחולתו של סעיף הפטור מותנית בבניית ממ"ד בפועל. תנאי זה עורר מחלוקות רבות והתדיינויות בבתי המשפט.

השאלה האם סעיף הפטור חל כאשר מימוש הזכויות להקמת מרחב מוגן נעשה בדרך של מכירה, הוכרעה בהחלטת ועדת הערר בעניין חשדר מגדלי שליטה (ערר 417/11), שם נקבע כי מובנו הרגיל של המונח "בנייה" מתייחס להקמה בפועל של מרחב מוגן, ולא למכירת מקרקעין הכוללים זכות להקמת מרחב מוגן.

ועדת הערר פתח תקווה לא סתרה את ההלכה, אך סייגה אותה בכל הנוגע לעסקאות קומבינציה. יו"ר הוועדה ציין בהחלטה כי תחולתה של ההלכה הקיימת "יפה למצבים שבהם פעולת המכר עומדת על רגליה שלה ואינה שזורה בפעולת הבנייה או כרוכה בה כחלק ממארג אחד". משכך, קבע, היא אינה רלוונטית למקרה הנדון.

"מיזמי בנייה מורכבים אינם מתמצים באקט משפטי בודד, אלא הם פרי תהליך משולב של עיצוב תכנוני והבשלה משפטית", ציין עו"ד סגלוביץ', והוסיף כי "בנסיבות אלה, הניסיון להציב הבחנה דיכוטומית ונוקשה בין פעולה המסווגת מבחינה פורמלית כ'מכירה' לבין פעולה המסווגת פורמלית כ'בנייה' מחמיץ את מהות העניין ואינו מתיישב עם תכליתו של הפטור, שעניינה עידוד הקמתם של מרחבים מוגנים".

סגלביץ' הוסיף: "איני סבור כי יש להוביל את ועדות הערר ובתי המשפט אל חדר הניתוח הכלכלי, כשבידם אזמל פרשני, בניסיון להפריד בין איבריה של עסקה מורכבת ולבודד, באופן כירורגי, כל רכיב ורכיב ממנה. לא אחת, מהלך כזה מחמיץ את התמונה השלמה, כאשר העסקה חדלה להיתפס כיצור חי ונושם, והופכת לאוסף של חלקים המונחים על שולחן הניתוחים", כתב.

עוד נקבע כי תכלית הפטור היא לעודד את בנייתם של מרחבים מוגנים ולהקל על ההליכים הכרוכים בכך, וכי "פרשנות שלפיה הפטור חל גם כאשר הבנייה נעשית כתוצאה מעסקת קומבינציה מגשימה תכלית זו, ובכך משרתת הן את טובת הפרט והן את טובת הכלל, תוך עידוד הקמת תשתיות מיגון חיוניות במסגרת יוזמות פרטיות".

עם זאת, כאמור, נקבע כי יש להכיר גם בסמכותה של הוועדה המקומית להתנות את הפטור בקיומה של בנייה בפועל.

החלטה דרמטית

לדברי עו"ד תמר מגדל, שותפה במחלקת תכנון ובנייה במשרד מיתר עורכי דין, מדובר בהחלטה דרמטית. "החוק מעניק פטור מהיטל השבחה ביחס להקמת ממ"ד, כדי לעודד בניית מרחבים מוגנים - אך השאלה מתי בדיוק חל הפטור בעסקאות קומבינציה נותרה פתוחה. הדרמה בהחלטה אינה רק בתוצאה, אלא בנכונות של ועדת הערר לזנוח קריאה פורמלית ונוקשה של הדין, ולבחון את העסקה לפי המהות הכלכלית והתכנונית שלה.

"במשך שנים נסב הדיון סביב שאלה טכנית: האם המימוש נעשה בדרך של מכר או של היתר. כאן הוועדה אומרת דבר חשוב - כשמדובר במהלך אחד ושלוב, שמוביל בפועל לבניית פרויקט הכולל ממ"דים, אין הצדקה לפרק אותו לקטגוריות מלאכותיות, והפטור יינתן גם כשמדובר בהסכם מכר שתכליתו מימוש הפרויקט. זו אמירה בעלת השלכה רוחבית, הנוגעת לא רק להיקף הפטור במקרה הזה, אלא לאופן שבו יש לפרש עסקאות נדל"ן מורכבות נוספות, למשל הסכמי פינוי-בינוי. אם הגישה תתקבל, היא תשפיע על הוודאות המשפטית, על תמחור עסקאות ועל שאלת העיתוי של ביצוע עסקאות".

עו"ד צבי אודם, שייצג את העוררים בהליך, מסר: "ההחלטה מהווה אבן-דרך דרמטית לענף הנדל"ן ולביטחון העורף גם יחד. אלמלא התערבות ועדת הערר הנכבדה, הפטור לבניית ממ"דים היה נותר בגדר אות מתה השמורה ליחידי סגולה שניגשים ישירות להיתר, תוך החרגת רוב עסקאות הקומבינציה בישראל. ההחלטה מונעת זאת, מסירה חסמים כלכליים ומתמרצת בניית מרחבים מוגנים, בדיוק כשהמדינה והציבור בכללותו זקוקים להם יותר מכול".