הגירעון מעמיק, המסים על הפרק: החשבון הכלכלי שמחכה לממשלה הבאה

תוצאות האמת של הבחירות בישראל השאירו את המערכת הפוליטית במצב של אי־הכרעה בין הגושים, לפחות נכון לכתיבת שורות אלה. בינתיים, שורת סוגיות כלכליות בוערות ממתינות לממשלה יציבה שתתפנה לטפל בהן. בחלקן מדובר בסוגיות מיקרו־כלכליות שדורשות מענה מיידי, וחלקן סוגיות מאקרו שיעצבו את פני המשק הישראלי בעשורים הקרובים.

מתקציב הביטחון ועד למנועי הצמיחה של המשק - אלה האתגרים המרכזיים שעל הפרק

● הרבה מילים, מעט על כלכלה: מה פרסמו הפוליטיקאים לפני הבחירות?
● "פגיע במיוחד": הסקטור שכדאי להתרחק ממנו, ואיפה יש הזדמנויות?

תקציב הביטחון

התנפחות הצרכים המיידיים

בזירה המיידית עומד על הפרק המתח שבין תקציב המדינה הקיים לצרכים הביטחוניים. הדיווחים וההערכות על כוונה אמריקאית וישראלית לצאת לסבב לחימה נוסף באיראן מייצרים עלות כלכלית ניכרת, הפוגשת מחסור תקציבי ממשי - וזאת למרות תקציבי העתק שכבר הופנו למערכת.

תקציב הביטחון הגיע עם אישורו בכנסת בחודש מרץ האחרון ל־143 מיליארד שקל. אליו נוספו 15 מיליארד שקל מרזרבות המלחמה, לצד קיצוצים שביצעה הממשלה בשבוע שעבר: מיליארד שקל מתוכנית החומש לחברה הערבית ו־2.6 מיליארד שקל בקיצוץ רוחבי. כעת נדרשת הממשלה להחליט אם להותיר את הקיצוץ בתוקף או למצוא מקורות מימון חלופיים.

בנוסף, במערכת הביטחון טוענים שיש מחסור של עוד 25 מיליארד שקל עד לסוף השנה, ובממשלה אף מעריכים שהסכום כבר הוצא בפועל, כך שמסגרת התקציב נפרצה. רק בשבוע שעבר סיכמו ראש הממשלה בנימין נתניהו והשרים ישראל כץ ובצלאל סמוטריץ' על הנחת חוק לפריצת התקציב, במטרה להוסיף מיליארדים למערכת הביטחון השנה ובשנה הבאה ולהימנע מתקציב המשכי המגביל את ההוצאה ל־1/12 מתקציב 2026.

לא ברור אם היוזמה הזו תצא לפועל לנוכח תוצאות הבחירות, שבהן איבדה ממשלת המעבר את הרוב בכנסת. אם הדבר יקרה, האופוזיציה תוכל להתנות את אישור הכספים בביטול כספים קואליציוניים, כפי שניסתה לעשות בעבר, ולהוביל עוד שינויים בתקציב.

קרן מס רכוש

הסכנה בהתרוקנות הקופה

סוגיה דחופה נוספת במקרה של הסלמה צבאית היא הידלדלות קרן מס רכוש. מהדוחות הכספיים של הממשלה עולה כי היתרות בקרן הולכות ואוזלות. הקרן מיועדת לפיצוי על נזקים ישירים ועקיפים מאירועי לחימה, וממומנת מגביית מס רכישה על עסקאות נדל"ן, ש־25% ממנה מופרשים אליה.

מפרוץ המלחמה ועד לסוף השנה שעברה שולמו מהקרן פיצויים בסך 37 מיליארד שקל, ו־5 מיליארד שקל נוספים הוצאו השנה לאחר מבצע "שאגת הארי". לפיכך, הממשלה תצטרך לפי ההערכות להגדיל את שיעור ההפרשות אליה.

לפי החוק, שיעור ההפרשה הבסיסי עומד על 15%, אך שר האוצר רשאי לשנותו באישור ועדת הכספים. כך למשל, ב־2021 עמד השיעור על 25%, בשנים 2022-2023 ירד ל־0%, ב־2024 זינק ל־80%, ב־2025 הגיע ל־100% - והחל מ־2026 חזר לרמה של 25%.

תקציב המדינה

הדרך לוודאות כלכלית

ברמת המאקרו, הסוגיה הביטחונית־תקציבית רחבה בהרבה. הממשלה החדשה תצטרך לקבוע את ה"ניו־נורמל" של תקציב הביטחון, ששילש את עצמו מאז פרוץ המלחמה. הממשלה הנוכחית ביקשה לקדם תוכנית התעצמות לצה"ל בעלות של 400 מיליארד שקל, שכרבע ממנה ימומן מהתייעלות פנימית והנפקת חברות ביטחוניות (לשם השוואה, עלות המלחמה כולה עד כה הוערכה בבנק ישראל בכ־400 מיליארד שקל). השאלה היא אם הממשלה הנבחרת תאמץ את התוכנית, תצמצם אותה או תבטל אותה, ומאותה הכרעה נגזרת היכולת לקבוע סדרי עדיפויות בתקציב - בחינוך, בתשתיות ובבריאות.

ללא תקציב מדינה מאושר, הישענות על תקציב המשכי היא פתרון בעייתי במיוחד: הממשלה מוגבלת להוצאה חודשית של 1/12 מתקציב השנה הקודמת, ללא יכולת לקבוע סדרי עדיפויות חדשים, לקדם רפורמות או להתאים את ההוצאה לנסיבות המשתנות.

בינתיים, הנטל הביטחוני משפיע ישירות על תמונת המאקרו. יחס החוב־תוצר זינק מ־60% ערב המלחמה ל־68.5% בסוף השנה שעברה. המשך העלייה או השארתו ברמה גבוהה יגררו עלויות ריבית כבדות (תוספת של כ־20 מיליארד שקל בשנת 2026 לבדה) ויכרסמו בכריות הפיסקליות שיש לממשלה. חלק ניכר מחוסנה של הכלכלה הישראלית בפרוץ הלחימה מיוחס ליחס החוב־תוצר הנמוך שקדם לה, שאפשר לגייס הון במהירות ולהפנותו לצרכים הדחופים. ככל שהיחס עולה, היכולת להגיב במשבר הבא מצטמצמת. בשל כך, גורמי המקצוע בבנק ישראל ובמשרד האוצר הבטיחו לחברות דירוג האשראי ולמשקיעים כי יחס החוב־תוצר יחזור למגמת ירידה בשנים הקרובות.

"יסודות המשק חזקים ויש בסיס טוב לבנות עליו, אך הממשלה הבאה חייבת לשמור על משמעת פיסקלית ולהתחייב לתוואי אמין של ירידה ביחס החוב־תוצר", מדגיש החשב הכללי לשעבר, יהלי רוטנברג. "כך משמרים את אמון השווקים ואת הגמישות הכלכלית. חוויתי לעומק עד כמה חופש הפעולה הזה הוא תנאי ליכולת לממן ביטחון ושירותים ציבוריים לאורך זמן".

 יהלי רוטנברג, החשב הכללי באוצר / צילום: יוסי זמיר

יואל נווה, לשעבר הכלכלן הראשי במשרד האוצר, מוסיף כי "המשימה הראשונה של הממשלה תהיה להשתלט על תקציב הביטחון, כי ההוצאה כרגע בלתי נשלטת. אין סדרי עדיפויות פנימיים וגוררים אותנו להוצאה מתמשכת של 180 מיליארד שקל בשנה. חייבים לקבוע סדרי עדיפויות ולבנות מנגנון פיקוח".

לדבריו, המשימה הדחופה השנייה היא התמודדות עם איום הסנקציות על ישראל, אותו הוא מגדיר כ"איום קיומי". "אסור שיטילו על ישראל סנקציות, וצריך לעשות הכל כדי למנוע זאת - גם ביהודה ושומרון. מדובר במדרון חלקלק שעלול להגיע למערכת הבנקאית ולהוביל לקטסטרופה. זו משימה עליונה, אחרת לא תהיה מדינת ישראל כפי שאנחנו מכירים אותה". גם בבנק ישראל התייחסו לאחרונה לנושא וקראו לדרג המדיני לגבש פתרונות.

 יואל נווה, לשעבר הכלכלן הראשי במשרד האוצר / צילום: איל יצהר

פרופ' מישל סטרבצ'ינסקי מהאוניברסיטה העברית, לשעבר מנהל מחלקת המחקר בבנק ישראל, מציין כי גורם שמסייע להתמודד עם תקציב הביטחון הגבוה הוא הצמיחה בתוצר, שבנק ישראל מייחס בין היתר לפעילות אנבידיה בישראל, אך מבהיר כי אין די בכך: "נצטרך לנקוט צעדים נוספים כמו העלאת מסים כדי להחזיר את דירוג האשראי. בנוסף, לנוכח המציאות הביטחונית, הממשלה זקוקה לגיוס חרדים כי חיילי סדיר זולים משמעותית מאנשי מילואים. ניתן לחסוך כך מיליארדי שקלים".

לדברי רוטנברג, מצב שבו לא ניתן לחזות את הוצאות הביטחון שנה אחר שנה אינו בר־קיימא: "תקציב הביטחון חייב לפעול במסגרת רב־שנתית ברורה. השינוי בעולם הלחימה מאפשר התייעלות ושימוש בטכנולוגיה זולה יותר. לצד זאת, לשירות מילואים ממושך יש עלויות כבדות, ולכן נדרשת הרחבה משמעותית של מעגל המשרתים, של ההשתתפות בעבודה ושל בסיס המס".

הממשלה החדשה תצטרך לתמרן בין החוב הלאומי, ההוצאות הצבאיות המאמירות וההוצאות האזרחיות - שדווקא מצויות בתת־השקעה בהשוואה למדינות ה־OECD. האפשרויות העומדות בפניה הן העלאות מסים, קיצוצים תקציביים או הגדלת החוב. כלכלנים בממשלה מעריכים שההמלצה תהיה שילוב בין הצעדים: העלאת מסים בעיקר על הון ופחות על עבודה, קיצוץ בהוצאות סקטוריאליות ובכספים קואליציוניים, כפיית התייעלות על צה"ל ומשרדי הממשלה, והזרמת משאבים לחינוך ולתשתיות - שלטווח הארוך חיוניים לצמיחה.

בהקשר זה מבהיר רוטנברג, כי "המדינה חייבת לנהל את השירות לאזרח כמו שמנהלים עסק - לבחון את איכות ההוצאה הציבורית ולמדוד תוצאות, כדי שכל שקל ציבורי יניב מקסימום ערך".

ההכרעה על המס

שינוי במבנה הגבייה

בשנים האחרונות הכנסות המדינה ממסים הכו את התחזיות. ההפתעות החיוביות מיוחסות לשיפור מערך הגבייה ולמאבק בהון השחור, אך בעיקר לענקיות הטכנולוגיה - ובהן אנבידיה - שהכניסו לקופת המדינה מיליארדי שקלים, לצד הכנסות מעסקאות ענק כמו רכישת וויז. עם זאת, מדובר בהכנסות חד־פעמיות שלא ניתן לבנות עליהן תחזית ארוכת טווח, ולכן גורמי המקצוע באוצר ובשותפות עם רשות המסים גיבשו שורה של הצעות להעלות מסים.

הרפורמה המרכזית המתוכננת היא הפחתת המס השולי על עבודה לצד ביטול נקודות זיכוי. המשמעות היא אפשרות לריווח נוסף של מדרגות מס ההכנסה (שאליהן מתווספים דמי בריאות וביטוח לאומי). ייתכן שצעד פופולרי זה ייכרך בצעדים פחות פופולריים, כמו ביטול נקודות זיכוי גיאוגרפיות (כדוגמת הטבת המס באילת, שעלותה כ־2.7 מיליארד שקל בשנה) או צמצום נקודות זיכוי להורים (כ־14.4 מיליארד שקל בשנה) והטבות נוספות המסרבלות את המערכת.

תוכנית נוספת מתייחסת להשלכות ה־AI על שוק העבודה. ההערכה היא כי בטווח הקצר והבינוני ירדו ההכנסות ממס על עבודה בשל פיטורים, ולכן מציעים באוצר להסיט את הנטל להון - באמצעות מס רכוש על קרקעות פנויות, "מס נטפליקס" ומס על מוצרי יוקרה.

הצעה שנויה במחלוקת נוספת נוגעת להגדלת המיסוי על אופציות להייטקיסטים, לצד בחינת הטבות המס על ההפרשות לפנסיה (שעלותן כ־31 מיליארד שקל בשנה). כמו כן, עשויה לעלות שוב ההצעה לבטל את הפטור ממס על קרנות השתלמות למרות התנגדות ההסתדרות, ונבחנת גם הקטנת חובת ההפרשה לפנסיה.

רוטנברג מתייחס גם לענף הטכנולוגיה ומציין כי על המדינה לעודד חברות להנפיק בבורסה בתל אביב ולא רק בנאסד"ק: "המשק צריך להתבגר מ'סטארט־אפ' ל'סקייל־אפ'. זה יכול להיות מנוע צמיחה משמעותי, שיספק חלופות השקעה אטרקטיביות לתיק הנכסים של הציבור".

מנועי הצמיחה

חינוך, הון אנושי ותשתיות

התוצר לשעת עבודה בישראל נמוך בהשוואה לרוב מדינות ה־OECD, ונמוך בשליש ממדינות הייחוס (בנצ'מרק). מנגד, שיעור העוני כמעט כפול מהממוצע בארגון - תמונת ראי למשק דואלי, שבו ענף הייטק חזק מטה את הממוצעים כלפי מעלה בעוד שאר הענפים מדשדשים.

בבנק ישראל מדגישים שהגברת הפריון דורשת השקעה בהון האנושי ובהון הפיזי - כבישים, מסילות, נמלים, בתי חולים ומוסדות חינוך. לפי נתוני מכון טאוב, ההשקעה הישראלית בתשתיות אלו עומדת על כמחצית בלבד מהמקובל במדינות הייחוס. בעוד שההוצאה הביטחונית חריגה בהיקפה ביחס לעולם המערבי, ההוצאה האזרחית נמוכה במיוחד.

פער זה משתקף במיומנויות כוח העבודה: ישראל מדורגת נמוך במבחני PIAAC הבינלאומיים לבוגרים, והפער במיומנויות בין עובדי ההייטק ליתר ענפי המשק הוא הגבוה ב־OECD. לצד זאת, נתוני בנק ישראל מ־2024 מראים שההוצאה האזרחית לנפש בישראל היא מהנמוכות בקרב מדינות הארגון (רק דרום קוריאה ולטביה משקיעות פחות מ־18 אלף הדולרים שישראל מקצה לנפש). לפי בנק ישראל, חוסר זה מחלחל להישגי התלמידים ולעומס בכיתות, פוגע בתוצר ומציב את ישראל במקום השני ב־OECD בשיעור העובדים בשכר נמוך.

ואולם הקצאה של כסף לבדו לא יכולה להוות פתרון בלעדי. לפיכך, הממשלה הבאה תתבקש לקבל החלטות אסטרטגיות. בבנק ישראל ובאוצר קוראים להימנע מקיצוצי עומק נוספים בתקציבים האזרחיים, ולפעול לשילוב גברים חרדים ונשים ערביות בשוק התעסוקה. במכון אהרן למדיניות כלכלית באוניברסיטת רייכמן מעריכים כי רפורמות בתחבורה, בדיור, בתעסוקה, בהייטק ובהטמעת AI יכולות להוסיף כ־1.2% לתוצר בכל שנה, וכך לסייע בהורדת יחס החוב־תוצר. ואולם, מימוש של חלק מהתכניות האלו כרוך בשיקולים פוליטיים ומגזריים.

"כדי להאיץ דרמטית את הצמיחה בתשתיות, בחינוך ובטכנולוגיה, חיוני לשלב הון פרטי חיצוני (PPP)", מסכם רוטנברג. "במקביל, צריך ליצור פה אקוסיסטם חדש - להסיר חסמים לפיתוח עסקי וליצור סביבה יציבה ומזמינה ליזמים ולמשקיעים מהארץ ומחו"ל. במציאות שבה מדינות בעולם פונות פנימה ומקשיחות שרשראות אספקה, ישראל חייבת למנף את היתרונות היחסיים שלה. הממשלה צריכה לשחרר את המשק מכבלים בירוקרטיים מיותרים של שחקנים בשירות הציבורי שמחפשים כוח במקום ערך".

 שיפור התשתיות יסייע לפריון העבודה. עבודות המטרו בתל אביב / צילום: בר לביא

פרופ' סטרבצ'ינסקי מוסיף כי שילוב האוכלוסייה החרדית והערבית צריך להתבצע גם בתחומי ההייטק, בין היתר באמצעות לימודי ליבה, עתודה טכנולוגית והגדלת מענקי עבודה. במערכת החינוך הכללית הוא ממליץ להעניק יותר סמכויות למנהלים ולהעלות את שכר המורים הצעירים.

בתחום התשתיות מציע סטרבצ'ינסקי לקדם רשויות מטרופוליניות ולעודד מעבר לאנרגיה ירוקה - תוך מימון הצעדים באמצעות ביטול הטבות מס שונות על פנסיות והשכרת דירות, והחזרת מסים שבוטלו בעבר על משקאות ממותקים וכלים חד־פעמיים.

האתגר המרכזי

סדר עדיפויות משולב

המשימה הכלכלית העומדת בפני הממשלה מורכבת במיוחד מכיוון שכל הרכיבים שזורים זה בזה: לא ניתן להגדיל את ההשקעות האזרחיות כל עוד תקציב הביטחון נותר ברמתו הנוכחית. למעשה, באגף הכלכלן הראשי העריכו בעבר שכל תוספת של 10 מיליארד שקל לביטחון עולה למשק בית כ־4,000 שקל בשנה - דרך הכבדת מסים, שחיקה בשירותים הציבוריים ופגיעה בהכנסות כתוצאה מאובדן התוצר.

באותה סקירה שפורסמה בשנת 2024, הכלכלן הראשי ד"ר שמואל אברמזון אף הזהיר כי השפעה זו אינה ליניארית, והגדלה נוספת של התקציב תגרור השלכות חריפות פי כמה. עוד נכתב שם כי "בהקשר להגדלת הכנסות המדינה, קיים מדרג של צעדים שיש לתעדף על מנת למזער את הפגיעה בצמיחה. בנוסף, יש להמעיט ככל האפשר את הכבדת נטל שירות המילואים בשגרה ולהסתייע בעלייה המשמעותית הצפויה במחזורי הגיוס בשנים הקרובות כדי לספק מענה לגידול הצפוי בצרכי כוח האדם של מערכת הביטחון. זאת, תוך שילוב האוכלוסייה החרדית בשירות הצבאי והרחבת מסלולי הלוחמה לנשים".

גם מנועי הצמיחה קשורים בקשר הדוק לתוצר ולכן גם להטלת המסים: ככל שיותר אנשים ישתלבו במעגל העבודה התוצר גדל והמדינה מכניסה יותר כסף ממסים באופן שיכול למתן את הצורך בהעלאת מס.

נגיד בנק ישראל הפרופ' אמיר ירון התייחס לכך בשבוע שעבר. לדבריו, "בראייה צופה פני עתיד האתגר המרכזי של המדיניות הכלכלית כולל שלושה היבטים: ירידה בת קיימא ביחס החוב לתוצר, מימון צרכים חיוניים לביטחון והשקעה במנועי צמיחה בהון אנושי ובתשתיות". לדבריו, "יישום שלושת הממדים הללו דורש קבלת החלטות שיבטיחו קיומן לאורך זמן. השגת יעד זה תחייב שילוב הפחתת הוצאות הפוגעות בצמיחה, הרחבת בסיס המס ושיפור יעילות. ככל שחלק גדול יותר מהאוכלוסייה ישתלב בשוק העבודה ויגדיל כושר השתכרות, כך ניתן יהיה לתמוך ביעדי המדיניות תוך הפחתת הלחץ להעלאות מסים נוספות".

בסופו של דבר, משק שנשען על עלייה מתמשכת ביחס החוב־תוצר מסתכן בשרשרת תגובות שלילית: עלייה בפרמיית הסיכון מתגלגלת לעלייה בריבית ולהתייקרות האשראי, שמתורגמת לירידה בהשקעות שבתורה עשויה להוביל להאטה בצמיחה. כדי לתמרץ את הצמיחה הנדרש שוב גיוס חוב, וכך המשק עלול לאבד את אמון המשקיעים בו. כדי למנוע זאת, הממשלה הנכנסת תצטרך להוכיח במעשים כי זינוק החוב בשנות המלחמה היה אירוע זמני בלבד.