תחולה רטרואקטיבית של חוקי עזר עירוניים

א. חוק עזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), השתנ"ה-1995; ב. חוק עזר ראשון לציון (הצמדה למדד) (תיקון), התשנ"ה-1995 (להלן: "חוקי העזר המתקנים").

בית המשפט, ברוב דעות, סבור היה, כי אין לבטל את חוקי העזר המתקנים.

חיובם של בעלי נכסים בהיטל ביוב נקבע בחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962, ואילו קביעת שיעור היטל הביוב נותרה בידי מחוקק המשנה. לפי חוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962, מוטל היטל הביוב לשם כיסוי הוצאותיה של הרשות בהתקנת הביוב או בקנייתו. על קביעת שיעורו של היטל הביוב להיעשות באופן שיכסה על ההוצאות הנ"ל.

בחודש דצמבר 1983 פרסמה עיריית ראשון לציון (להלן: "העירייה") את חוק העזר לראשון לציון (ביוב) (תיקון), התשמ"ד-1983. בחוק עזר זה נקבע תעריף היטל הביוב. הבסיס לחישוב תעריפי הביוב שנקבעו בחוק היה עלויות התקנת תשתית הביוב במרץ 1983. לצורך קביעה ריאלית של התעריפים היה על העירייה להצמיד את התעריפים שפורסמו למדד מרץ 1983. יחד עם זאת, בשל טעות, הוצמדו בחוק העזר התעריפים למדד אוקטובר 1983, ובכך נשמטו מחוק העזר שמונה חדשי הצמדה. על אף האמור בחוק העזר, בפועל, גבתה העירייה תעריפים מוצמדים לפי מדד מרץ 1983.

בחודש יוני 1984 פרסמה העירייה את חוק עזר לראשון לציון (הצמדה למדד), התשמ"ד-1984. חוק עזר זה קבע מעבר למנגנון הצמדה חודשי, במקום מנגנון ההצמדה הרבעוני שהיה קבוע קודם לכן. אף בחוק עזר זה נפלה טעות, ובמקום להצמיד את התעריפים למדד אפריל 1984, כדי לשמור על רצף הצמדה, הוצמדו הם, בטעות, למדד יוני 1984. בכך נשמטו שלושה חודשי הצמדה מן החוק. על אף האמור בחוק עזר זה, גבתה העירייה תעריפים מוצמדים למדד אפריל 1984.

כך, במשך שנים רבות, גבתה העירייה ערכים ריאליים מלאים של תעריפי הביוב, דהיינו את מלוא תשלומי ההצמדה, וזאת בהתעלם מהמצב החוקי בהתאם לחוקי העזר המפורטים לעיל.

בתקופה הנדונה - בשנים 1983-1984 - היה שיעור האינפלציה גבוה לאין שיעור, כך שבתקופה הנדונה, בשנת 1983 לדוגמא, נשחקו תעריפי היטל הביוב בכ-55%(!). מדובר על כן בסכומי עתק שגבתה העירייה לכאורה ביתר, ולו הייתה נדרשת להשיבם, צפוי היה נזקה להיות רב לאין ערוך, עד כדי הובלתה למשבר עמוק.

בחודש ספטמבר 1993 הוציאה העירייה לחברת ארקו תעשיות חשמל בע"מ (להלן: "העותרת") דרישות תשלום בגין ביוב ותיעול. העותרת שילמה את הנדרש ממנה, אולם מבדיקה שערכה נתברר לה, כי נגבו ממנה סכומים העולים על המותר על פי חוקי העזר.

בעקבות זאת, הגישה העותרת, בחודש אוקטובר 1994, לבית משפט השלום תובענה להשבת תשלומי היתר. רק אז, בשנת 1994, נודעו לעירייה הטעויות שנפלו בחוקי העזר.

בעקבות תביעתה של העותרת, וכמו כן, בעקבות דרישות של תושבים רבים נוספים להשבת הסכומים שנגבו ביתר, פרסמה העירייה ביום 31.1.95 את חוקי העזר המתקנים.

חוקי העזר המתקנים נועדו לרפא את הפגמים שנפלו בחוקי ההצמדה מהשנים 1983 ו-1984 וקבעו, כי תעריפי הביוב בחוק העזר משנת 1983 יוצמדו למדד חודש מרץ 1983, ובחוק העזר משנת 1984 יוצמדו למדד ינואר 1984 (קביעה זו האחרונה נעשתה בטעות, והעירייה התחייבה בפני בית המשפט לשנותה למדד אפריל 1984).

למעשה, מטרתם של חוקי העזר המתקנים הייתה לאשר רטרואקטיבית את גביית הסכומים ביתר, לעומת חוקי העזר המקוריים. חוקי העזר המתקנים השמיטו את הבסיס תחת תביעתה של העותרת בבית משפט השלום, ואשר על כן הוגשה העתירה הנדונה כאן לבית הדין הגבוה לצדק.

העותרת (אליה הצטרפו עותרים נוספים) ביקשה להורות על ביטולם של חוקי העזר המתקנים, שכן, לטענתה, הותקנו הם בחוסר סמכות, והם לוקים בחוסר סבירות, באשר הם בעלי תחולה רטרואקטיבית של למעלה מ-10 שנים. לטענתה, חוקי העזר המתקנים אף פוגעים בזכות הקניין הנתונה לפרט מכוח חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ותכליתם אינה ראויה, באשר הם נועדו לכפר על טעויות וכשלים של העירייה.

לעומת טענות העותרים, טענה העירייה, ויתר המשיבים עמה, כי העירייה מוסמכת להתקין חקיקת משנה רטרואקטיבית, וכי חוקי העזר המתקנים נועדו לתקן טעות שנפלה בהצמדת תעריפי היטל הביוב, במטרה לשמור על ערכם הריאלי ולא על מנת להעשיר את קופת העירייה. עוד טענו המשיבים, כי במידה ויבוטלו החוקים, תיאלץ העירייה להשיב מיליוני שקלים לתושבים ובכך תיפגע קשות הקופה הציבורית, אך ורק בשל טעות טכנית.

לטענתם, העותרים מנסים להיבנות מטעות כדי להימנע מלשאת בנטל הנדרש למימון תשתיות הביוב בראשון לציון. יתר על כן, אין השינוי הרטרואקטיבי משנה לרעה את מצבם של העותרים, שכן העותרים שילמו את סכומי ההיטל הריאליים, ולא היתה להם ציפייה לגיטימית כי יוטלו עליהם חיובים הנמוכים מהסכומים הריאליים. לטענת המשיבים, לא נגרמו לעותרים עוול או אי צדק בגביית הסכומים הריאליים. כמו כן, החוקים נועדו לתכלית ראויה, והיא לאפשר לעירייה לגבות מן התושבים את כיסוי ההוצאות הריאליות הכרוכות בהסדרת הביוב.

השופטת טובה שטרסברג-כהן, בדעת רוב, סבורה היתה, כי העתירה סבה על שאלת חוקיותה וסבירותה של ההצמדה הרטרואקטיבית של תעריפי היטל הביוב.

השופטת בחנה שאלה זו בהתאם להלכה הנוהגת באשר לתחיקה רטרואקטיבית, כפי שנקבעה בפסק הדין בבג"צ 2933/94 רשות שדות התעופה נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"דנ (3) 837.

בהתאם להלכה, בחינת חקיקת משנה רטרואקטיבית תיעשה בשני שלבים: בשלב הראשון, יש לבחן אם החוק המסמיך מקנה, במפורש או במשתמע, לרשות סמכות להתקין חקיקת משנה למפרע. בחוק בו לא הוקנתה סמכות כאמור, חלה חזקה פרשנית, הניתנת לסתירה, כנגד החלה למפרע. במידה והתשובה לשאלת סמכותה של הרשות להתקין חקיקת משנה הינה חיובית, הרי שיש לעבור לשלב השני, בו נבדקת סבירותה של החלת התחיקה למפרע. בהתאם להלכה הכללית האמורה, בחנה השופטת את חוקי העזר המתקנים. מבחינת פקודת העיריות וחוק הרשויות המקומיות (ביוב), התשכ"ב-1962, מכוחם הטילה העירייה את היטל הביוב, עולה, כי אין הסמכה מפורשת לחקיקה רטרואקטיבית. השופטת לא נדרשה לשאלת קיומה של הסמכה משתמעת, באשר לדעתה, התקיימה הסמכה כאמור מכוח סעיף 15 לפקודת הפרשנות, המעניק למחוקק המשנה ולרשות מינהלית סמכות לשנות תקנות והחלטות. לשיטתה של השופטת, בסעיף זה ניתן למצוא את ההסמכה המשתמעת לתיקון רטרואקטיבי.

אשר על כן, הגיעה השופטת לכלל מסקנה, כי רשאית הייתה העירייה להתקין את חוקי העזר המתקנים.

מכאן פנתה השופטת לבחינת סבירותם של חוקי העזר המתקנים. אמנם, ככלל, מן הראוי להימנע מחקיקה רטרואקטיבית, באשר היא פוגעת בשלטון החוק, באינטרסים לגיטימיים של האזרחים ובתכלית החוק כמכוון התנהגות. יחד עם זאת, חקיקה רטרואקטיבית אינה פסולה בכל מצב ובכל הנסיבות, ויש לבחון כל חקיקה לגופה על פי נסיבות העניין, ולבדוק אם היא עומדת במבחן הסבירות. בבחינת סבירותה של חקיקה רטרואקטיבית יש לבחון את מידת ההסתמכות על החוק הישן, את מטרת ההחלה הרטרואקטיבית, ואת מידת הפגיעה בזכויות מוקנות.

במקרה דנא, סבורה הייתה השופטת, כי לא פגעה ההחלה הרטרואקטיבית בהסתמכות העותרים או מאן דהוא אחר, שכן העותרים יצאו בזמן אמת מהנחה, כי שיעור היטל הביוב שנדרש וששילמו הוא שיעור הצמוד כדין לאורך כל התקופה, אף שבדיעבד גילו, כי לא חלו על תקופה זו דברי חקיקה שהסדירו את נושא ההצמדה.

יתר על כן, הטעם העומד ביסוד החקיקה הרטרואקטיבית, במקרה זה, הוא תיקון הטעות שהתגלתה במערך החקיקתי של הצמדת היטל הביוב ושיערוך הכסף לערכים ריאליים ע"י הצמדתו. במידה ותידרש העירייה להשיב את הכסף, הרי שנזקה יהיה גדול לאין ערוך מנזקם של העותרים.

בית המשפט סבור היה, כי מדובר בטעם סביר.

ככלל, ככל שתקופת הרטרואקטיביות ארוכה יותר, פוגע הדבר, בעיקרון, בסבירות ההחלה הרטרואקטיבית. בעתירה הנדונה מדובר היה בתקופה ארוכה של כ-12 שנה. יחד עם זאת, מאחר והתקופה הארוכה נבעה מחמת אי מודעותה של העירייה לטעויות בחוקי העזר, זאת יחד עם העובדה, כי הצמדת הסכומים, באשר היא באה לשמור על ערכו הריאלי של הכסף, אינה מהווה שינוי משמעותי, ויחד עם העובדה כי אפשרויות אחרות לתיקון הטעויות אינן סבירות - לאור כל זאת הגיע בית המשפט לכלל מסקנה, כי חוקי העזר המתקנים עומדים אף במבחן הסבירות, נחקקו לתכלית ראויה ופגיעתם אינה עולה על הנדרש.

אשר על כן, ראה בית המשפט לנכון, לא לבטל את חוקי העזר המתקנים.

להשלמת התמונה יצוין, כי המשנה לנשיא, שלמה לוין, בדעת מיעוט, סבור היה, כי יש לקבל את העתירה מן הטעם שהעירייה לא נתנה דעתה לצורך לקבוע את שיעורי ההיטל לפי קני מידה ריאליים של חישוב ההוצאות, אלא הסתפקה בקביעת מנגנוני הצמדה, ללא שהיתה לפניה כל תשתית לעשות כן.

התוצאה הסופית: העתירה נדחתה.

בג"צ 1149/59.

השופטים: ש. לוין, ט. שטרסברג-כהן, י.קדמי.

בשם העותרים: עוה"ד ד. תורן, ש. דושינצקי, פ. גלדקוב.

בשם העירייה: עוה"ד ע. שפיר, א. ארגמן.

בשם שאר המשיבים: עו"ד א. מנדל