ד"ש למשה כחלון: בג"ץ קבר סופית את מס דירה שלישית

הפעם זה סופי בהחלט: מס דירה שלישית שיזם שר האוצר לשעבר משה כחלון בוטל, וגם ההתערבות השיפוטית בהליכי חקיקה תישאר רחבה ותאפשר את ביטולו של חוק על-ידי בג"ץ במקרים המתאימים; כך קבע בג"ץ במסגרת פסק דין בו דחה את בקשת היועץ המשפטי לממשלה ומשרד האוצר לקיים דיון נוסף בהלכה המשפטית העקרונית שנקבעה בפסק הדין בנוגע לחוק מיסוי דירה שלישית בעניין היקף ההתערבות השיפוטית בהליכי החקיקה בכנסת.

ב-6 באוגוסט 2017 קבע בג"ץ כי חוק מס דירה שלישית, שקידם שר האוצר דאז משה כחלון, יבוטל בשל פגמים שנפלו בהליך חקיקתו. עם זאת, השופטים קבעו כי למרות חומרתו של הפגם שנפל בהליך החקיקה, תינתן למחוקק אפשרות לאשר את החוק מחדש מבלי צורך לחזור על כל הליכי החקיקה מחדש. בדעת מיעוט היה השופט מני מזוז, שקבע כי יש לדחות את העתירות נגד החוק, בנימוק שמדובר בהתערבות מוגזמת של בג"ץ בעבודת הכנסת והממשלה, המנוגדת להלכה המשפטית הנהוגה עד היום.

פסק הדין עסק בהליך החקיקה של פרק י"ב לחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום המדיניות הכלכלית לשנות התקציב 2017 ו-2018), משנת 2016, שכלל הסדר-מיסוי ייעודי, שאמור היה למסות את בעליהן של יותר משתי דירות בהתאם לנוסחה שנקבעה בחוק. פסק הדין הורה על בטלות יחסית של הסדר המס, משום שנפל בהליך חקיקתו פגם היורד לשורש ההליך, זאת בשל פגיעה קשה וניכרת בעיקרון ההשתתפות של חברי הכנסת החברים בוועדת הכספים של הכנסת. אלה אמורים היו לדון בהסדר המוצע ואולם הם והצוות המקצועי של הוועדה קיבלו את הטיוטה המורכבת והמעודכנת של הצעת החוק בנושא רק ב-15 בדצמבר 2016 בשעה 21:00 בלילה, מבלי שניתנה להם האפשרות להתכונן לדיון שהסתיים למחרת בבוקר.

מדובר היה בפעם הראשונה שבה הורה בג"ץ על ביטול דבר חקיקה ראשית של הכנסת מחמת פגם בהליך חקיקתו, לטענת המדינה, הדבר נעשה תוך שינוי מהותי ומשמעותי של ההלכה הנוהגת בנוגע להיקף הביקורת השיפוטית על הליכי החקיקה בכנסת, כפי שנקבעה בבג"ץ ותוך סטייה משורה ארוכה של פסקי דין בהם לא התערב בית המשפט בהליכי חקיקה על יסוד פגמים דומים.

בבקשה לקיום דיון נוסף הסכימו היועץ המשפטי לממשלה והמדינה, כי אם יינתן דיון נוסף הוא לא יחול על הסדר המס שבוטל בפסק הדין. בקשתם התמקדה רק בשינוי ההלכה שנקבעה בכל הנוגע לביקורת של בית המשפט על פגמים, אשר נפלו בהליכי חקיקה בכנסת ונפקותם.

בג"ץ דחה כאמור את הבקשה לקיים את הדיון הנוסף. המשנה לנשיאה (בדימ') חנן מלצר קבע, כי בקשה לקיים דיון נוסף על פסק דין שניתן בהרכב מורחב מעוררת שאלה מקדמית, שכן הוראות החוק המאפשרות לאשר בקשה לקיום דיון נוסף (סעיף 18 לחוק-יסוד: השפיטה וסעיף 30(א) לחוק בתי המשפט, התשמ"ד-1984) מורות כי אפשרות זו קיימת ככלל רק ביחס לפסק דין שניתן בהרכב של שלושה שופטים. ההלכה הפסוקה אמנם קבעה כי ניתן לקיים דיון נוסף גם על פסק דין שניתן בהרכב של חמישה שופטים, או יותר, ואולם זאת רק במקרים "חריגים שבחריגים", ונפסק שתנאים אלא לא התקיימו כאן .

מלצר הוסיף, כי ככלל, הליך הדיון הנוסף לא נועד לתת פתרון לשאלות תאורטיות, ובעניין זה המבקשים הודיעו כי הם מסכימים שהכרעה בדיון הנוסף - לא תחול על הסדר המס, אשר בוטל בפסק הדין.

לגופו של עניין פסק מלצר, כי "הקביעות בפסק הדין אינן עולות לכדי הלכה המשנה את ההלכה שנפסקה קודם למתן פסק הדין בצורה המצדיקה קיום דיון נוסף, שכן פסק הדין רק יישם את ההלכה שנקבעה ב-בג"ץ 4885/03 ארגון מגדלי העופות בישראל אגודה".

בבג"ץ ארגון מגדלי העופות בישראל, שניתן בשנת 2004, דן בג"ץ ב-4 עתירות שהגישו ארגוני חקלאים בישראל נגד פרק החקלאות בחוק התוכנית להבראת כלכלת ישראל. העתירה נדחתה, אגב דיון שבו פירט בג"ץ את עקרונות היסוד של החקיקה בישראל .

פסק הדין מ-2004 קבע מבחן מחמיר ומצמצם לביטול חוקים מחמת פגמים בהליך החקיקה, המגביל את הביקורת השיפוטית למקרים בהם נפל בהליך החקיקה "פגם היורד לשורש ההליך", אשר יש בו "פגיעה קשה וניכרת בעקרונות היסוד של הליך החקיקה במשטרנו הפרלמנטרי והחוקתי ".

כן נקבע כי פגיעה ב"עיקרון ההשתתפות", הנמנה על עקרונות היסוד של הליך החקיקה, תקים עילה להתערבות שיפוטית רק מקום שנשללה מחברי הכנסת הזכות להשתתף בהצבעה, וכן נשללה מהם "כל אפשרות מעשית לדעת על מה הם מצביעים" ו-"כל אפשרות מעשית לגבש את עמדתם בקשר להצעת החוק ".

השופט מלצר ציין, כי אף שניכרים בפסיקה שביטלה את מס דירה שלישית הרחבה וחידוד מסויימים של אותה הלכה - אין בפיתוחה הטבעי של הלכה כדי להצדיק מתן הוראה בדבר דיון נוסף.

עוד הודגש כי בפסק הדין בגינו מתבקש דיון נוסף לא קיימת חרג מעיקרון הפרדת הרשויות, אלא דווקא חיזוק של עיקרון זה, תוך הבטחת עצמאותה של הכנסת (אשר התנגדה גם היא לבקשה לקיום דיון נוסף) ושמירה של האיזון הנדרש בין הרשויות.

"הממשלה איננה מייצגת בהכרח את עמדת המדינה, המורכבת משלוש רשויות, ולענייננו יש גם לתת משקל רב לכך ש הכנסת , אשר היתה אחת המשיבות בפסק הדין, הביעה כאן את התנגדותה המפורשת לבקשה לדיון נוסף. על כן, אין לדעתי בפסק הדין חריגה מעיקרון מהפרדת הרשויות, אלא דווקא כיבוד הכנסת ושמירה מצידו של בית המשפט על תקינות ההליכים הפרלמנטריים . בוודאי שאין בכיבוד ובשמירה שכאלה משום הלכה קשה המצדיקה דיון נוסף בפסק הדין שניתן כאמור מלכתחילה במותב מורחב", כתב מלצר בפסק הדין.

מלצר דחה גם את טענת המדינה, כי במרבית המקרים בהם בית המשפט העליון התערב בחקיקה - הדיון נערך בפני הרכב העולה על חמישה שופטים. "בהקשר זה עליי להעיר כי יש לתת את הדעת לכך שלעומת מקרים אחרים, הקביעות החוקתיות בפסק הדין אינן נוגעות לפסילת חוק מטעמים הנוגעים למהותו ולתוכנו של החוק , אלא באשר להליך החקיקה, ולפיכך לא מדובר בהכרעה ערכית-תוכנית, העשויה להצדיק הרכב רחב במיוחד, המשקף עמדות שונות בבית המשפט", כתב.

החוק שעורר הדים רבים

חוק מס דירה שלישית, ביוזמתו של שר האוצר לשעבר משה כחלון, חוקק בדצמבר 2016, לאחר דיון מהיר, כחלק מהמאבק שעליו הכריזה המדינה נגד משקיעי דירות, המהווים לתפיסת כחלון את אחד הגורמים לעליית מחירי הדיור ולהיצע דירות נמוך בשוק. החוק נכנס לתוקפו בינואר 2017, לאחר שאושר בחוק ההסדרים.

החוק, שעורר הדים רבים, החיל מס חדש על יחיד או על תא משפחתי, שבבעלותו 3 דירות ויותר, ושסך חלקי הבעלות בהן יחד הוא 249% ומעלה, באופן שבו הבעלים ישלמו מס בגובה של אחוז (1%) משווי השוק של הדירה, עד תקרת מס של 18,000 שקל לדירה לשנה. המס הוטל על כל הדירות שבבעלות החייב במס, למעט שתי דירות, לפי בחירתו. על-פי החוק, המס היה אמור להיות משולם בשני מועדים בכל שנה - ביוני ובדצמבר - ויחול בנוסף למס החל על ההכנסות מדמי השכירות המופקים מדירות אלה.

מיד עם כניסת החוק לתוקף, הוגשו נגדו 6 עתירות לבג"ץ, בין היתר על-ידי חברי-כנסת מהאופוזיציה וכן בעלי שלוש דירות ומעלה שטענו לפגיעה בקניינם ולמחטף חקיקתי.

כחלק מהחוק ובמטרה לתמרץ את המשקיעים למכור את דירתם השלישית ויותר, נקבעה הוראת השעה, שלפיה חייב במס שימכור דירת מגורים החייבת במס שבח עד 1 באוקטובר השנה, יהיה זכאי למענק מס בגובה של עד 85 אלף שקל במס השבח. עוד נקבעה הטבה, שלפיה מוכר הדירה יוכל להפקיד את תמורת המכירה בקופת גמל להשקעה שרווחיה יהיו פטורים ממס בעת פדיונם של הכספים.

עד ביטולו של החוק חילקה רשות המסים מענקים בשווי של 28.7 מיליון שקל ליותר מ-776 בעלי דירות אשר מכרו את דירתם השלישית. בהמשך הודיעה רשות המסים כי לא תדרוש בחזרה את הסכומים שחולקו.

למרות שהבקשה לדיון נוסף על החלטת בג"ץ לבטל את החוק הוגשה בסמוך למתן פסק הדין באוגוסט 2017 והצדדים להליך הגישו את תגובתם לבקשת בנובמבר 2017, לא ניתנה החלטה בה על-ידי השופט מלצר עד פרישתו מהשיפוט באפריל השנה. ל-פי החוק, ממועד סיום הכהונה, עומדים לרשות השופט שלושה חודשים על-מנת לסיים את כתיבת פסקי הדין המונחים על שולחנו ועל כן פסק הדין ניתן כעת.