פתרון יעיל או פלסטר בלבד? הקרב על תמ"א 38 מגיע לשיא

פרופ' רחל אלתרמן מהטכניון אומרת שהכשלים של התוכנית לחיזוק מבנים מייצגים בעיות רחבות יותר במערכת התכנון הישראלית: יותר מדי ריכוזיות ופחות מדי סמכויות לראשי הערים • כשהמחלוקת סביב התוכנית מגיעה לשיא, המומחים חושבים איך אפשר לשפר אותה

פרויקט תמ"א ביבנה / צילום: אייל פישר
פרויקט תמ"א ביבנה / צילום: אייל פישר

היזמים מתים עליה, בעלי דירות ישנות באזורי הביקוש להוטים עליה, אבל הרשויות המקומיות מתלוננות על בעיות תכנוניות רבות שהתוכנית גורמת להן, על עומס גדול שהפרויקטים שמוקמים לפיה מעמיסים על התשתיות הישנות, ועל כך שהתוכנית פוטרת את היזמים מהיטלי השבחה.

הסוד של תמ"א 38 הוא שהיא מדלגת מעל לוועדות המקומיות ולהליכי התכנון המקובלים, וקובעת לכולם עובדה שמבנים שהוקמו לפני 1980 זכאים לחיזוק, לשיפוץ ולהרחבת הדירות הקיימות, עם תוספת של כמה יחידות דיור כדי להפוך את הפרויקט לרווחי עבור היזם.

התמ"א, שאושרה ב-2005, קיבלה תאוצה החל מ-2010, אולם רק באזורי הביקוש. לאזורי הפריפריה היא לא הגיעה, עקב חוסר היתכנות כלכלית. כיום, כשליש מהתחלות הבנייה במחוז תל אביב וכשמינית בכלל המדינה נעשות במסגרות של תמ"א 38.

במינהל התכנון הקשיבו לתלונות שגברו והלכו מצד הרשויות, והחליטו שתסתיים באוקטובר 2022. ואולם עליית המחירים הנוכחית, עם התחלות הבנייה הפוחתות, גורמות לשרי הממשלה לחשוב דווקא בכיוון של הארכת תוקף התמ"א. אז מי צודק? לצד הטענות הרגילות כלפי התמ"א, יש מאחוריה כמה בעיות שורשיות. גלובס ממפה את הבעיות העיקריות.

 
  

הכול מוכתב מלמעלה: "יש ריכוזיות יתר"

תמ"א 38 משקפת במידה רבה את הכשלים התכנוניים בישראל. לדברי פרופ' אמריטה רחל אלתרמן, מתכננת ערים ומשפטנית מהטכניון וחוקרת בכירה במוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, "המערך התכנוני בישראל הוא ייחודי, כי במקום שהכל חוץ מנושאים אזוריים ולאומיים יהיה מוכוון מלמטה, הכול מגיע מלמעלה, ותמ"א 38 היא דוגמה לכך. היא לא באמת תכנון, כי היא יכלה באותה מידה להיות תקנות של השר".
תמ"א 38, לפי אלתרמן, היא ביטוי לעיוותים הרבים שקיימים במערכת התכנון, לצד הוותמ"ל, שהוא עוד "פטנט" ממשלתי שמנסה לתקן של המערך התכנוני הקיים, מבלי להתמודד עם הבעיה המרכזית שלו, שהיא ריכוזיות יתר.

"מערכת התכנון שלנו היא הגרועה בעולם המערבי", מצהירה פרופ' אלתרמן. "ה'תיקונים' שעושים רק מראים על המחלה, כי הם לא באמת תיקונים. תמ"א 38 היא פתרון למערכת חולה לגמרי, אבל היא לא מרפאת", היא אומרת. "במקום ליצור רפורמה אמיתית שתיתן סמכויות לרשויות המקומיות, מחזקים כל הזמן את המערך המרכזי, ולמערך המקומי משאירים פירורים. הילודה במדינה כפולה מממוצע של ה-OECD וגבוהה פי שלושה מהמדינות הקתוליות ומדינות המזרח הרחוק (סין, יפן, דרום קוריאה, סינגפור). אז מה עושים? 'גשם משמיים' שזה התמ"א 38 והוותמ'ל שזה D9 על השלטון המקומי".

פרופ' רחל אלתרמן / צילום: תמונה פרטית
 פרופ' רחל אלתרמן / צילום: תמונה פרטית

הסיבה לכך שהצביעה בעד התוכנית כשאושרה, אומרת אלתרמן, היא ש"בתקופה שתמ"א 38 עלתה לדיון דיברו על בתי קברות ארעיים ענקיים שיוקמו להרוגים ברעידות אדמה. המטרה הייתה לחזק מבנים מפני רעידות אדמה, ולא להפוך אותה לכלי תכנוני מרכזי. היה ברור שהיא תעבוד רק באזורים עשירים".

בתגובה לביקורת המופנית לראשי ערים שהם רק מנסים לסכל התחדשות עירונית בתחומם, אומרת אלתרמן, "זו אינה ביקורת הוגנת. לשלטון המקומי אין הסמכויות ואין התקציבים לעמוד בנטל כזה של תכנון התחדשות עירונית. וכשהם עושים את זה, זה לוקח עשור או שניים.

"הרשויות לא יכולות לסחור בקרקעות שלהן, לא יכולות לעשות עסקאות עם יזמים. אז למה מצפים מהן לעשות התחדשות עירונית? זה אחד המהלכים המורכבים ביותר בכל מערך התכנון בכל מדינה. עד שהמערכת לא תתרפא, ובריפוי אני מתכוונת לביזור קיצוני - הרשויות לא יוכלו ליזום דברים כאלה". במובן זה, החלופה המתוכננת לתמ"א 38 אמורה לתת להם חופש רב יותר. הם יוכלו להכין תוכנית שתיתן יותר זכויות במרכז העיר או ליד מרכזי תחבורה ציבורית, ופחות זכויות ברחובות קטנים.

לא משתלם: עוד תשתיות, בלי היטלי השבחה

בשבוע שעבר הודיעו חמישה ראשי ערים גדולות במרכז כי הם מתנגדים נחרצות ליוזמה של שרת הפנים איילת שקד להארכת תמ"א 38. הם אף הודיעו כי אחת האפשרויות שהם שוקלים היא להכריז בעירם על הקפאת התמ"א באמצעות סעיף 78-77 לחוק התכנון והבנייה, המאפשרים לרשויות התכנון או לרשויות המקומיות להגביל הוצאת היתרים בשטחים ומבנים הנמצאים בתחום תוכנית מקודמת.

אחת הסיבות העיקריות להתנגדות היא העומס על התשתיות שמייצרים פרויקטים של תמ"א 38, המוסיפים קומות ודירות באותו שטח ומחייבים את העיריות בתוספת שטחי ציבור.

פרופ' שמאי אסיף מהפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים בטכניון הוא מי שכיהן כראש מינהל התכנון וכיו"ר המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בעת אישורה של תמ"א 38 וככזה הוא מזוהה איתה (למרות שהוא מזכיר כי "אני לא חיברתי את התמ"א אלא ירשתי אותה, והיה לי הכבוד והעונג לאשר אותה"). הוא אינו משוכנע שהטענה של ראשי הרשויות בעניין שטחי הציבור נכונה. "צריך לבדוק את הדברים לגופם, כי גם שטחי הציבור בערינו אינם מנוצלים היטב. צריך להסדיר את מגבלות הציפוף והגובה גם על שטחים ציבוריים", הוא אומר.

טענה חוזרת אחרת של ראשי הרשויות המקומיות היא שהעיריות נפגעות כלכלית מתמ"א 38, בגלל הפטור מהיטלי השבחה. בעניין זה אומר פרופ' אסיף: "היטל ההשבחה זה לא העניין, כי אלה תשלומים חד-פעמיים, ויש מקרים שבהם העיריות דורשות היטלים, והיזמים מביאים חוות דעת שמאיות מנוגדות ובסוף נקבע שהן לא זכאיות להיטלים.

"אם המדינה רוצה לתמוך בתהליך, היא יכולה לעשות זאת לא באמצעות היטלי השבחה, אלא לוותר על מיסוי או לסבסד בצורה אחרת. עשינו בזמנו עבודה על היקפי תקציבים שוטפים שרשות מקומית צריכה לקבל כתוספת לכל יחידת דיור שהיא מוסיפה. המדינה לא קלטה את הנוסחה שהצענו, ואני מקווה שהיא תקלוט עכשיו את הצורך הזה".

פרופ' שמאי אסיף / צילום: איל יצהר
 פרופ' שמאי אסיף / צילום: איל יצהר

עדיפות לבנייה חדשה: אי אפשר להרוס הכול

התוכנית החלופית לתמ"א 38 - שכזכור עדיין לא אושרה - רוצה לתת עדיפות ברורה להריסה של מבנים על פני חיזוק ותוספת קומות.

פרופ' אסיף יוצא דווקא כנגד ההתנגדות הגורפת לחיזוק מבנים, ואומר שמי שחושב שהמדינה תהפוך לאתר ענק של פינוי בינוי - שוגה באשליות: "אתה לא מתאר לעצמך שבמהלך 20 השנים הקרובות יהרסו את כל הבניינים שהוקמו בארץ עד 1980, ויבנו מחדש. זה לא סביר, זה לא כלכלי, זה לא מעשי וגם לא סביבתי. אין לזה מנופים כלכליים וגם לא בטוח שצריך להרוס את כולם. לכן, תוספת קומות היא גם פתרון לגיטימי שצריך לשקול לעניין הזה", הוא אומר.

הוא סבור שהממשלה צריכה עתה לשים את הדגש בעיקר על הפן הכלכלי ועל קידום חלופות. "בכל השנים מאז אושרה התמ"א, המערכת פספסה בשני נושאים: שהיא לא האיצה יצירת תוכניות עירוניות מתחמיות בכל עיר, ודבר משמעותי יותר, שהיא לא מצאה את הכלים הכלכליים לתמוך בתהליך. "אם רוצים להוסיף יחידות דיור ברקמות בנויות לטובת התושבים והערים ובאותה הזדמנות גם לא להשאיר מבנים לא ממוגנים ולא מחוזקים מפני רעידות אדמה, המדינה צריכה למצוא את הכלים הכלכליים כדי לתמוך בתהליך, במיוחד באזורי הפריפריה".

הפריפריה נשארה מאחור: שהממשלה תקבל אחריות

מי שזקוק לפרויקטים של חיזוק הם בעיקר תושבי הפריפריה, באזורים המועדים יותר לרעידות אדמה, וגם זקוקים למיגון בגלל סיכון ביטחוני. אלא שליזמים אין כדאיות כלכלית לביצוע פרויקטים כאלה בפריפריה.

פרופ' אסיף סבור כי הכתובת לחלק מהטענות המוטחות בתמ"א היא ממשלת ישראל - ולא התוכנית. "עצם העובדה שמתבססים על ערכי קרקע ומנופים נדל"ניים כלכליים ככלי יחיד הוא בעייתי. מלכתחילה יש החלטה ברורה של המועצה הארצית מאותה תקופה שבאזורים שבהם הכלי הזה אינו מתאים צריך לפתח כלי שהוא לא תכנוני מובהק, אלא כזה שתומך כלכלית באותה אוכלוסייה שלא יכולה דרך ערכי הקרקע לייצר את הכלי הזה. זה לא קרה, ומבחינה זו טוב עשתה הממשלה שהחלה לחשוב על כלים משלימים".

עד עתה אין שום פעולה ממשלתית לעידוד תמ"א 38 או כל התחדשות עירונית בפריפריה, למעט נוסחאות בלתי בשלות של קרקעות משלימות של רמ"י. העצה של אסיף לממשלה החדשה היא לקחת את ההתחדשות העירונית ולעשות לה תוכנית תקציבית ברורה, לעשר שנים, שבהן המדינה תגבש צעדים כלכליים. "ושלא יגידו ‘התחדשות עירונית, התחדשות עירונית'. שיכניסו את היד לכיס".

השיטה הישראלית: עוקפת מימין בחצי מהזמן

אחרי שמנינו את כל הבעיות שיוצרת תמ"א 38, הנה הבעיה העיקרית: רוצים לייצר יחידות דיור רבות במהירות באזורי הביקוש? תמ"א 38 היא כרגע הדרך היחידה. היא אמנם מעוררת מחלוקת, מככבת בבתי משפט ובפוליטיקה המקומית, אבל עוברת את כל הדרך משולחן האדריכלים ועד לאכלוס הדירות הדירה בחצי מהזמן שנדרש לתוכנית רגילה, וברבע מהזמן למימוש פינוי בינוי. זה כוחה וזו הסיבה שהממשלה הנוכחית תפעל כדי להמשיך אותה.

"אם המהומה סביב התמ"א 38 תביא לכך שכולם יתעשתו - אולי נעשה דבר טוב", אומר אסיף. "אבל אם במשך תקופה ארוכה לא ישתנו הדברים, אז יכול להיות שכן צריך להשאיר את תמ"א 38 כדי שלפחות באזורי ביקוש יהיה חיזוק מפני רעידות אדמה ותוספת דירות. נכון, זה לא שוויוני, והעשירים יותר יהיו גם ממוגנים יותר והעניים בפריפריה יישארו עם הבעיה. השאלה האם בגלל שזה לא שוויוני צריך להפסיק לגמרי את התמ"א, הרי ‘כל המציל נפש אחת כאילו הציל עולם מלא'".

צרו איתנו קשר *5988