זו תוכנית האוצר להסבת משרדים למגורים ולעירוב שימושים

חוק ההסדרים אמור להיות בעל משמעויות תקציביות בעיקר, ואולם פעמים רבות טמונים בו סעיפים שמשמעותם חורגת בהרבה מעניין התקציב. כמה סעיפים בטיוטת חוק ההסדרים הנוכחית עשויים לשנות מאוד את פני ענף הנדל"ן בישראל.

הפקעת קומת מגורים לטובת שטחי ציבור

רקע: עד לאחרונה דובר על עירוב שימושים של מסחר ותעסוקה עם מגורים, עכשיו מדברים כבר על שילוב של שטחי ציבור - כמו גן ילדים, מתנ"ס, בית כנסת או מועדון לקשישים, בתוך מבני מגורים.

השינוי: משרד האוצר החליט לקדם את העניין בחוק ההסדרים, באמצעות מתן סמכות למוסד תכנון לקבוע בתב"עות הוראות המקנות חלק ממבנה לטובת שימוש ציבורי.
הנימוק למהפך המוצע הוא שב-2050 מדינת ישראל צפויה להפוך למדינה הצפופה בעולם המערבי ועל כן מציעים באוצר לאפשר ניצול יעיל יותר של הקרקע באמצעות שילוב שימושים שונים באותו המתחם, כגון מבני ציבור, תעסוקה ומבני מגורים. ההפרדה בין מגרשים המיועדים למטרות שונות, ובפרט הפרדתם של מגרשים המיועדים לצורכי ציבור ממגרשים המיועדים למטרות אחרות, יוצרת קשיים בקידום בנייה רוויה באזורים דלים בקרקע ובעיקר בפרויקטים של התחדשות עירונית, המהווים שיעור ניכר מהיקפי התכנון העתידיים למגורים. כיום חוק התכנון והבנייה אינו מאפשר את הדבר.

לפיכך ממליצים באוצר לאפשר מנגנון שבו מוסדות התכנון יהיו מוסמכים לכלול בתוכנית מפורטת הוראה על כך שחלק מסוים ממבנה שאינו מיועד לצורכי ציבור, ייועד לצורכי ציבור ויירשם על שם הרשות המקומית. הליך זה יחול על תוכניות מפורטות ומשביחות, אשר מוסיפות שטח מותר לבנייה מעבר לזה שהיה קודם התוכנית החדשה או משנות ייעוד של המגרש או מוסיפות שימוש שמותר לעשות בו.

על פי החוק המוצע, שיעור החלק הציבורי יהיה עד רבע משטח הבנייה הנוסף, או על 15% מהשטח ששונה ייעודו. בשלב התוכנית ייקבע על ידי מוסד התכנון סל שימושים ציבוריים רלוונטיים, וכן יוגדר השטח מתוך הבניין או לחלופין השטח מתוך המגרש אשר מיועד לשרת את הצרכים הציבוריים. יש לציין, כי עיקרון דומה כלול בחלופות שהוצגו לתמ"א 38.

הסבה של מבני תעסוקה למגורים

דמיינו לעצמכם דירות מגורים במגדלי עזריאלי בתל אביב, באזור התעסוקה מת"מ בחיפה, באזור התעשייה הישן של ראשון לציון, או בישפרו סנטר במודיעין. האם זה ריאלי? איך זה יתממש?

רקע: טיוטת חוק ההסדרים מציגה את עודף שטחי התעסוקה הקיימים בארץ כבעיה הדורשת פתרון, וכמוצא לסוגיית המחסור ביחידות דיור, ובעיקר דירות לצעירים באזורי הביקוש. באוגוסט 2019 גילה מינהל התכנון שעוד לפני שהחל משבר הקורונה כבר היו בתכנון יותר מדי שטחי משרד - 240 מיליון מ"ר במקום 36 מיליון מ"ר שיהיה בהם צורך ב-2040, בכל הארץ. זה לא קרה במקרה. המרוץ של הרשויות אחר שטחי תעסוקה, שגובה על ידי מינהל התכנון, נובע מההכרה של הרשויות המקומיות בכך שתעריפי הארנונה לשימושים שאינם למגורים גבוהים יותר מהתעריפים למגורים, ובנוסף, שמדובר בהכנסה שאינה מיועדת למטרה מוגדרת מראש, ולרשות ישנה גמישות רבה בשימוש בה. שימושים שאינם למגורים צורכים בדרך כלל פחות שירותים מהעירייה. עוד יתרון של עסקים הוא שהם נותנים גם תעסוקה לתושבי הרשות.

השינוי: הצעת משרד האוצר היא לאפשר הסבה של עד 50% משטחי תעסוקה קיימים וחדשים לטובת מגורים - בגלל ירידה בביקוש למשרדים ועלייה בביקוש למגורים.
ההצעה בחוק ההסדרים כוללת לא מעט סעיפים שנועדו להבטיח את איכות מהלך ההמרה. כך למשל, המגרש שבו תתבצע המרה חייב להיות במרחק שלא עולה על 600 מטרים מאזור מגורים קיים, כדי שתושבי המבנה שייעודו הוסב יוכלו ליהנות משטחי ומוסדות ציבור בשכונה ותיקה. סעיף אחר קובע ששיעור הדירות יעמוד על 30% מהמבנה ושטחן לא יעלה על 50 מ"ר. המחשבה העומדת מאחורי מגבלת גודל הדירות היא שדייריהן העתידיים - רווקים, זוגות צעירים ובני הגיל השלישי - אינם נזקקים להיקפים משמעותיים של שטחי ציבור.

אף שמדובר בתיקון חקיקה שיש לו תוקף ארצי, הרי שכל רשות עירונית תהיה רשאית לאשר, בתוך תקופה של שנה, מסמך מדיניות שבו יפורטו הנחיות לבינוי מגרשים מעורבים. מסמך המדיניות יאפשר לרשות העירונית להתנות מתן היתרי בנייה בעמידה בתנאים.

המשמעות: למרות הניסיון לעשות את החוק מאוזן, מומחים בשוק מוצאים בו חורים רבים.
ד"ר רינה דגני ממכון גיאוקרטוגרפיה לא משוכנעת בכלל שיש צורך להקטין את היקף שטחי התעסוקה: "איפה נקבע שצריך לצמצם את שטחי התעסוקה ב-50%? גם אם עובדים עכשיו מהבית עדיין יש צורך בשטחים האלה. בכל שנה גדלה כמות העובדים שעוברים למשרדים. איפה יעבדו כל האנשים האלה?"

דגני מסבירה שהביקוש השנתי למשרדים הוא כ-500 אלף מ"ר לשנה בכל הארץ ושהביקוש בפריים לוקיישן עולה על ההיצע. אם בתל אביב יש ביקוש שנתי שווה ערך לכ-4-5 מגדלי משרדים (מגדל - 50 אלף מ"ר ברוטו) אז בעיר פריפריאלית ממוצעת כמו בנימינה, עפולה, קרית אתא, חדרה, קדימה-צורן וכו’ אפשר לכל היותר לאכלס בניין משרדים אחד בשנה (7,000-8,000 מ"ר). "צריך לעשות תוכנית מסודרת שתקבע איפה ניתן ליישם את הרעיון. זה יהיה רק בערים הגדולות והמרכזיות. המנטרה היום מדברת על שימושים מעורבים, אבל זה לא מתאים לכל מקום. מעבר לכך, אני חוששת שתהיה פגיעה באזורי התעשייה של הפריפריה".

"הרעיון של הסבת מבני תעסוקה למגורים הוא לא רעיון רע, אבל השטן נמצא בפרטים", אומרת פרופ’ נורית אלפסי מהמחלקה לגיאוגרפיה ותכנון ערים באוניברסיטת בן גוריון: "להסב 50% ממבני התעסוקה זה המון. יש מגוון גדול מאוד של מבני תעסוקה ואי אפשר שכלי אחד ישמש את כולם".

עו"ד ענת בירן צופה גם פה קשיים מרובים ביישום: "יש פה עניינים קנייניים - נניח שיש בניין שבו משרדים שנמצאים בכמה בעלויות. איך יתקבלו החלטות? מי יהיו אלה ששטחיהם יוסבו למגורים ואיך זה ישפיע על המשרדים הקיימים. מעבר לכך, יש פה גם עניינים פיזיים, צריך שיפוצים רציניים כולל החלפת חלונות שלא נפתחים, ותשתיות לחדרים רטובים".

אדריכל צחי כץ, מהנדס העיר מודיעין ויו"ר איגוד מהנדסי הערים: "לבוא ולהפוך, בצורה לא מבוקרת, משרדים למגורים, במיוחד שבאזורים שבהם יש משרדים אין שירותים כמו מבני ציבור, חינוך או שטחים פתוחים, זה אנטי תזה לתכנון עירוני, אבל גם מראה על כשל חשיבתי של כל מי שמנהיג את נושא התכנון במדינה".

האתגר: ליצור הפרדה בין השימושים השונים

עד כמה הציבור יהיה מוכן לבלוע את הגזרה של עירוב השימושים בתוך בניינים? בתקופה המנדטורית ובראשית ימי המדינה, הוקמו מבני מגורים תוך הקפדה על עירוב שימושים, בדרך כלל של מסחר ומשרדים, ודוגמאות רבות לכך קיימות במרכזי הערים הישנים. עם הזמן נפרדו השימושים למבנים שונים, וחלק ניכר מהציבור סולד מעירוב השימושים.

מנכ"ל חברת אלדר שיווק נדל"ן, רוני כהן, אינו מוצא בזה בעיה: "אנחנו משווקים היום פרויקטים בעירוב שימושים בבת ים וברמת גן, וזה לא פוגע בשיווק. להיפך. אנשים שמגיעים היום לגור במרכזי ערים ומחפשים את העירוניות, מודעים לעניין ומקבלים אותו. החוק לדעתי נחוץ, ואי אפשר להתעלם מזה שכך ייראה העתיד, לפחות במרכזי הערים".
כהן מודע לבעייתיות שיש במבנים ישנים שבהם מתקיים עירוב שימושים. אחד מהם הוא מגדל משה אביב ברמת גן, שבו הכניסה לדירות המגורים הוקמה בצמידות לכניסה למשרדים. "זה היה כשהנושא היה ממש בחיתוליו, ומאז המודעות התכנונית לצורך בהפרדה בין השימושים גברה והיום אנחנו במקום אחר. הדיירים מופרדים ומבודדים היום מיתר השימושים, ויש פתרונות אדריכליים גם למטרדים אקוסטיים ואחרים שעלולים להגיע מהשימושים הללו. נכון שאם יוקם בפרויקט למגורים גן ילדים, יצטרכו למצוא פתרונות להורים להביא ולהוציא את הילדים, מבלי שתושבי הבית יופרעו. אני לא חושב שתהיה בעיה עם זה".

 רוני כהן, מנכ"ל אלדר שיווק / צילום: אוראל כהן

"אף אחד לא אוהב את זה, אבל צריך להתרגל", אומרת רונית מרום, בעלת משרד לאדריכלות ועיצוב: "לפני 40 שנה הקימו את דיזנגוף סנטר, עם משרדים, מסחר ומגורים. אז נחשב המגדל ליוקרתי ביותר, מבוקש ביותר, ורק בעלי כיס עמוק יכלו להרשות לעצמם לגור או לעבוד שם. עם השנים וההבנה הכוללת של מחסור בקרקעות הבנייה לגובה ניצול שטחים. דבר דומה יקרה גם עם שטחים ציבוריים".

 רונית מרום / צילום: יח"צ

ומה לגבי התכנון? מרום אינה מודאגת. "ברמת התכנון המוקפד ורמת החומרים הקיימים היום בשוק ניתן לעשות הפרדה מוחלטת בין הכניסה למשרדים מלובי אחד לבין כניסה למגורים מלובי אחר, לבין גני ילדים מחזית אחרת וכן הגבלות שימוש בשעות פעילות, שילוט ומערכות התמצאות, פתרונות נפרדים לכניסת ספקים, חניה ללקוחות ולעובדים ופינוי אשפה, מעליות נפרדות. יש גם לשנות את החקיקה לגבי סף הרעש לדוגמה בנווה צדק, יש החמרות ואכיפה בנושא הרעש מהמסחר אחרי שעה 23:00 שברובו נסגר".
עו"ד ענת בירן מוצאת בחוק בעיה אחרת, קניינית: "בפועל מדובר בהפקעה נוספת של הרשות המקומית, על ההפקעות שהיא ממילא מבצעת לשטחי ציבור. לפתע היא נכנסת כשותפה לבית משותף. אז מה יקרה אם בעלי הדירות ירצו להגיע להחלטה שצורכת הסכמת 100% מהדיירים? האם העירייה תתערב להם בהחלטה?".

 ענת בירן / צילום: נדב כהן יונתן

ולבסוף בירן מדגישה בעיה שתבוא לידי ביטוי בעיקר בחלופה לתמ"א 38, אך ייתכן שלא רק, כשהעירייה תקבל קומה במגרש לא גדול, שקשה ליצור בו הפרדה טובה בין שימושי המגורים לשימושים הציבוריים: "יש בעיה תכנונית מובנית במצב כזה, כי לא בכל מגרש ניתן לתכנן תוכנית שתעשה את ההפרדה הנדרשת בין שטחי הציבור למגורים", היא אומרת. ולבסוף, אומרת בירן, כי "אין הגדרה ברורה, אילו שימושי ציבור בדיוק יתקיימו בבניין, והרי לא הכול זה טיפת חלב".

ולבסוף ניתן לתהות, עד כמה מבנים שיוקמו בעשר השנים הבאות על פי הפורמט הזה, באמת יימצאו רלוונטיים ל-2050, שנת היעד של האוצר בהצעת החוק.

שני השינויים: מעל הראש של העיריות

פרופ’ אלפסי: "הרעיון הוא לעשות את זה מעל ראשה של הוועדה המקומית. צריך להסתכל על כל יישוב ויישוב ולבחון את הביקושים למגורים ואת מערכת התשתיות התומכת. כל מהלך שנוגע לתהליכים מקומיים, שמחייב היערכות של הרשות, כולל טיפול בתשתיות, שירותים ציבוריים וכו’, ונעשה ללא תיאום עם הרשות המקומית, יהיה הרה אסון".

שרון בנד מחברת "במידה" העוסקת בתכנון עירוני ובפיתוח אסטרטגיה עסקית ושיווקית, מסויגת מאוד מאופן קידום המהלך: "במקום להבין שהרשויות המקומיות הן הזרוע העדינה והארוכה של המדינה בשטח, שמכירה את התנאים הייחודיים ויודעת לנהל אותם בצורה מיטיבה, הדברים האלה מתנהלים מעל הראש של הרשות וזה מאוד מטריד. אף אחד לא מדבר על הקונפליקטים בין מגורים לתעסוקה: תשתיות פיזיות. רעש, תאורה, פינוי אשפה, כניסות לחניונים. מאיפה נכנסים דיירים לבניין? איך מייצרים סיטואציה שאנשים גרים במקום נעים, ולא נטוש?"

חיים ביבס, ראש עיריית מודיעין ויו"ר מרכז השלטון המקומי, מסכם: "מדובר פה בניסיון לחרוג מהתמהיל שנקבע מראש ויוצר בלגנים. לכל עיר יש מרקם תכנוני והאופי שלה ואנחנו לא מתכוונים לבטל אותו. אם מישהו חושב שיוכל לכפות על השלטון המקומי, אנחנו נלך איתו בכוח עד הסוף. הקורונה הוכיחה שהממשלה מנותקת מהשטח וההבנה של הדברים המרכזיים".

 חיים ביבס יו"ר מרכז השלטון המקומי / צילום: ראובן קופיצ'ינסקי