השיקול הכלכלי נדחק לשוליים: העליון משנה את הכללים בהתחדשות עירונית

היתכנות כלכלית של תוכנית להתחדשות כלכלית היא שיקול משני בלבד במכלול השיקולים שוועדות תכנון ובנייה אמורות להפעיל; לתקן השמאי המלווה את התוכנית ובודק היתכנות כלכלית - אין תוקף מחייב. אלה שתי מסקנות מפסק דין של בג"ץ מיום רביעי האחרון. אנשי מקצוע בתחום מתריעים כי בפועל, כלכליות פרויקט היא תנאי הכרחי לקיומו, וכי אין תחליף לתקן השמאי, שלפיו נערכים אומדני ההיתכנות. 

● הפצצה המתקתקת של האיחורים: פיצויים בגובה 5.5 מיליארד שקל לרוכשי הדירות
● 62 מיליון שקל: זו עסקת הנדל"ן הגבוהה ביותר שנעשתה השנה, והיא לא בתל אביב

הרקע לפסק הדין הוא המורכבות הרבה של פרויקטים להתחדשות עירונית, שאמורים לרצות שלושה גורמים עיקריים: את דיירי המקום, את היזם שפועל בו ואת רשויות התכנון. הדיירים מעוניינים שדירתם החדשה תהיה גדולה משמעותית מזו הקיימת; היזם מעוניין במקסימום זכויות בנייה כדי להגדיל את הרווח היזמי שלו; ואילו רשויות התכנון הן הצד שמגביל את רצונותיהם של שני הצדדים, בהפעלת שיקולים תכנוניים, שמונעים הגדלת דירות מעבר לטווח מסוים והגדלת יחידות דיור מעבר לכמות מסוימת.

התוצאה: לא פעם מתברר כי לתוכניות התחדשות עירונית אין היתכנות כלכלית מצד היזם, או שהן לא מרצות מספיק את הדיירים, והן נותרות על הנייר, דבר שגורם נזק משמעותי. זאת, משום שתיקוני תוכנית אחרי שאושרה צריכים לבוא במתכונת של תוכנית חדשה, עם כל הקשיים הבירוקרטיים הכרוכים בכך, לרבות עירוב מחדש של הדיירים ומוסדות התכנון. לפיכך, חשוב שכשתוכנית מאושרת - כל הצדדים לה יהיו מרוצים.

בשבוע שעבר דנו שופטי בג"ץ, דפנה ברק-ארז, אלכס שטיין ורות רונן, במקרה שבו אחד מהגורמים - החברה היזמית - לא היה מרוצה. מדובר בפרויקט התחדשות עירונית בקריית ים, שמתוכנן באמצעות תמל/2039, תוכנית שנדונה בוותמ"ל, להתחדשות חלק משכונת יוספטל, שבמסגרתו יוקמו 1,876 דירות, במקום 452 שמצויות בו כיום.

עמדת רמ"י התקבלה

שורש הבעיה היה שינוי שנערך בתוכנית, שקבע כי על היזמית, אאורה, להקים מרתפים תת-קרקעיים, דבר שיעלה מאוד את הוצאותיה, מה גם שמדובר בשטח שמצוי ליד הים ועלולים להתגלות בו מי תהום. לטענת החברה, השינוי הזה עלול לגרום לה תוספת הוצאות של מאות מיליוני שקלים.

מינהל התכנון והרשות להתחדשות עירונית הגיבו כי אם אכן יתברר שיש בעיות של היתכנות - רמ"י תקצה לחברה קרקע משלימה במקום אחר, שאותה תוכל לנצל, ולהפוך את הפרויקט לבעל היתכנות. לטענתם העקרונית, שיקול כלכלי של תוכנית הוא שיקול שאינו עקרוני. עמדתם זו התקבלה על דעת השופטים.

שאלה אחרת שנדונה הייתה תוקפו החוקי של התקן שאמור להתוות את הדרך למציאת מידת ההיתכנות הכלכלית של התוכנית (תקן 21 השמאי). השופטים היו נחרצים וקבעו כי אין לתקן שום משמעות חוקית, או כדברי השופט שטיין, הוא "לא יותר מהנחיה פנימית".

לאור זאת, החשש שעולה מהפסיקה הוא שענייני ההיתכנות והשמאות נדחקים מאוד לאחור במדרג השיקולים של פרויקטים להתחדשות עירונית, מה שעלול לגרום בעיות במימוש רבים מהם.

"השאלה שעולה מהתיק הזה היא מה המשמעות של תוכנית לא כלכלית, כי בפסקי הדין מכירים בזה שכלכליות זה 'שיקול לגיטימי'. אבל בפועל זה הרבה יותר, כי תוכנית לא כלכלית היא לדידי לא תוכנית. לכן, תקן 21 השמאי הוא אולי הנחיה פנימית לא מחייבת, אבל בעלת משמעות אדירה לעתיד התוכנית", אומר עו"ד עופר טויסטר. "היו תוכניות לא כלכליות שהזמן 'תיקן' אותן עם עליות מחירים, ואז שאלת הכלכליות פחות הובאה בחשבון. אבל מחירים יכולים גם לרדת, ועוברות שנים בין עריכת האומדנים לפי התקן ובין מימוש התוכנית. עדיין, זה הכלי הטוב ביותר".

"התוכנית לא תתממש"

יו"ר לשכת שמאי המקרקעין, נחמה בוגין, מציינת כי "בניתוח תוכניות התחדשות עירונית, ובפרט בפרויקטי פינוי-בינוי בפריפריה, יש לתת תוקף משנה לכדאיות הכלכלית. ככלל-אצבע, תוכנית שאינה כלכלית, בסופו של יום לא תצא לפועל.

"מקריאה ראשונית של פסיקת בית המשפט העליון, ניכר כי יש כאן פספוס מהותי במטרה המרכזית של חידוש מרכזי הערים והגדלת היצע הדירות. המציאות מלמדת אותנו שתקן 21 הפך להיות מרכיב חיוני שמלווה את הפרויקט ומבטיח את הוצאתו ומימושו בפועל. המעטה בחשיבותו היא פסולה ועלולה ליצור פתח לקידום תוכניות התחדשות עירונית ללא כדאיות כלכלית, ובכך לגרום נזק לדיירים הוותיקים, ליזם ולמרחב העירוני המתחדש".

"אני חושב שבית המשפט צודק באופן חלקי לגבי חשיבות השיקולים הכלכליים של תוכנית, אומר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין לשעבר, אוהד דנוס. "כשיש מספר חלופות תכנוניות, אני מסכים שהשיקול הכלכלי לא צריך להוביל. אבל אם התוכנית אינה כלכלית, היא לא תמומש, ולכן הפן הכלכלי חייב להיות מכריע.

"תקן 21 הוא התקן השמאי הלא מחייב הכי מחייב שאני מכיר, שכן כל שמאי הוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה מונחים על-ידי משרד המשפטים לבדוק לפיו היתכנות פרויקטים של התחדשות. לכן, גם אם אין לו מעמד חוקי מחייב, יש לו תוקף מקצועי ומוסרי אדיר".