עשרות מיליארדים בבלגן: דוח המבקר חושף את כשלי האוצר בניהול קרנות ההון הממשלתיות

בעולם מושלם, כספים ייעודיים שמופקדים בקרנות ממשלתיות היו משמשים אך ורק למטרות שלשמן הוקמו הקרנות. אלא שבמציאות הישראלית, כפי שחושף דוח מבקר המדינה שפורסם היום (ג'), משרד האוצר מנהל את הקרנות בצורה בעייתית: הוא משתמש בכספיהן למטרות שונות מייעודן המקורי, לעתים כמעין "קופה קטנה" לסתימת חורים בתקציב, אין לו רשימה מסודרת של כל הקרנות וסכומיהן, וחלק ניכר מהקרנות לא מנוהלות כראוי.

● דוח המבקר חושף: אי פינוי מתחמי תע"ש עולה למדינה מיליארדים
● מבקר המדינה: "רמ"י נותרה בתקופת האבן"; רמ"י: "המבקר ממחזר"

המבקר מצא כי "אגף התקציבים השתמש בכמה מקרים בכספים שלא נוצלו בקרנות הון תקציביות לפתרון בעיות פיסקליות באמצעות הסטת מקורותיהן התקציביים לטובת שימושים אחרים, וכנגד זאת העמיד הרשאה להתחייב באותו הסכום לטובתן". דוגמה בולטת לכך היא הסטת כספים מקרן הניקיון, מתוכם סך של 2.26 מיליארד שקל בשנים 2021-2016. ככל הידוע שיטת פעולה זו המשיכה גם לשנים מאוחרות יותר, שלא נבחנו על ידי משרד המבקר.

לפי דוח המבקר, "פעולה זו שימשה פתרון נקודתי בלי לייצר פתרון ארוך טווח לבעיות פיסקליות וגרמה לדחיית הבעיה הפיסקלית לשנה שבה תמומש ההרשאה להתחייב". המבקר מוסיף כי "השימוש בכספים למטרות אחרות, שהוגדרו כמטרות הקרנות, כפי שאירע לדוגמה בקרן הניקיון, בוצע ללא מנגנון אחיד ובהתאם להחלטות של דרגים שונים, אגב פגיעה במטרות שלשמן הוקמו ויוחדו קרנות ההון מתקציב המדינה".

הדוח מצביע על כשל מערכתי בהגדרות ובניהול קרנות ההון הממשלתיות. אגף התקציבים אינו מחזיק ברשימה של מספרן והיקפן של הקרנות התקציביות, אף שחלקן סטטוטוריות. במקביל, אגף החשב הכללי באוצר מחזיק ברשימה של 54 קרנות הון חוץ-תקציביות ופיקדונות צד ג', ללא הבחנה ברורה ביניהם, בהיקף של כ-44.4 מיליארד שקל, אולם בדוחותיו הכספיים הוא מדווח על 16 קרנות הון בלבד בהיקף של כ-36 מיליארד שקל.

ליקוי נוסף שמציין המבקר הוא שהחשב הכללי מנהל 38 פיקדונות בהיקף של 8 מיליארד שקל, שסווגו חשבונאית כהתחייבויות, אף שייתכן שחלקן קרנות הון שיש להציגן כחלק מההון. נתון זה משקף את חוסר הבהירות בניהול הכספים.

חוסר אחידות בהגדרות

המבקר מסיק כי "משתמע מכך שאין בידי משרד האוצר מידע מדויק על הקרנות התקציביות והקרנות החוץ-תקציביות". עוד נמצא כי "אין בידי אגף החשכ"ל רשימה של כל קרנות ההון התקציביות, אף שהצורך ברשימה מלאה של כלל קרנות ההון עלה באגף כבר בשנת 2007 בשל הצורך לשקפן בדוחות הכספיים".

בעיה נוספת שעולה מהדוח היא חוסר האחידות בהגדרות. אגף החשכ"ל הגדיר את המונחים "קרן", "קרן תקציבית" ו"קרן חוץ-תקציבית" בהוראה מ-2011. עם זאת, נמצאו הבדלים מהותיים בין החשכ"ל לאגף התקציבים מבחינת אופן הגדרת המונחים. יתרה מזו, נמצאו הבדלים בין הגדרות הוראת החשכ"ל לבין ההגדרות החשבונאיות שבהן משתמשים באגף בפועל. דוגמאות לקרנות הון שסובלות מחוסר אחידות זה הן קרן הרכב, קרן העתקת מחנות צה"ל וקרן המטרו.

נתון מדאיג נוסף שעולה מהדוח נוגע לקרן הפיצויים של מס רכוש. בסוף שנת 2023, לאחר פרוץ מלחמת חרבות ברזל, נמשכו מקרן הפיצויים למעלה מ-4 מיליארד שקל. המבקר מציין כי "עם התמשכות המלחמה והרחבת התקנות, ובכלל זה הוספת תבחינים נוספים, קיים ספק בנוגע ליכולת הקרן לעמוד במסגרת הצבירה הקיימת, ללא הגדלתה, בהתחייבויות שנוצרו עקב כך". הוא מזכיר כי כבר בדוח מבקר המדינה משנת 2012 שהתייחס לנזקי מלחמת לבנון השנייה הובאה הערה דומה.

לאור הממצאים קבע מבקר המדינה מתניהו אנגלמן כי "על הנהלת משרד האוצר, ובכלל זה אגף התקציבים ואגף החשכ"ל, לבחון מחדש את השימוש במנגנון הקרנות, את הצורך שהוא ממלא, את היקפו ואת הגידול המשמעותי שחל בשימוש בו בעשור האחרון". עוד הוסיף המבקר כי על אגפי האוצר הרלוונטיים "לגבש מתווה אחיד להגדרת קרנות הון, להקמתן, למאפייניהן ולתיאום מידע בכל הנוגע להיקפן ולמעקב אחריהן בכל עת, ובכלל זה אופן רישומן המלא".