לא רק הצהרה: להכרה במדינה פלסטינית יכולות להיות השלכות מעשיות. מהן?

השבוע התבשרנו שבלגיה מתכוונת להכיר במדינה פלסטינית בעצרת האו"ם הקרובה. בכך, היא תצטרף לשורה של מדינות מערביות שעד כה נמנעו מלעשות כן. אבל מה בעצם יקרה בעקבות גל ההכרות הזה, ואיך בכלל מקימים מדינה? בדקנו.

● תורה ועבודה: כמה תלמידי ישיבה עובדים במקביל?
● האוצר טוען שאין מחסור במורים. ומה אומרים הנתונים?

איך מכירים במדינה?

ראשית, יש לענות על שתי שאלות בסיסיות: מהי מדינה, ואיך מכירים בה? לאחר הכרזת ראש ממשלת בריטניה קיר סטארמר שבכוונתו להצטרף להכרה במדינה פלסטינית, משפטנים וחברי בית הלורדים כתבו ליועמ"ש הבריטי בטענה שזה מנוגד לחוק הבינ"ל, כפי שעולה מאמנת מונטווידאו.

נסביר: האמנה עוסקת בקיומה של מדינה כישות בחוק הבינ"ל. סעיף 1 קובע את תנאי הכניסה למועדון המדינות: אוכלוסייה קבועה; שטח מוגדר; ממשלה; והיכולת לכונן יחסים עם מדינות אחרות. הטענה באותו מכתב היא שהפלסטינים לא מקיימים את רוב הנ"ל: אין גבולות מוגדרים, אין ממשלה אחת בגלל הפיצול בין פת"ח לחמאס, ושתי התנועות לא מסוגלות לכונן יחסי חוץ. בנוסף, תהיה בעיה להמשיך להכיר בפלסטינים שטוענים לזכות השיבה כפליטים מרגע שיחיו במה שנחשב למדינתם שלהם. לכן, כך המכתב, הכרה בישות הפלסטינית כישות מדינית מנוגדת לדין הבינ"ל.

האמנה גם עוסקת בחשיבות ההכרה החיצונית. כך למשל, סעיף 3 קובע כי "הקיום הפוליטי של המדינה אינו תלוי בהכרה של מדינות אחרות", ושגם לפני ההכרה יש למדינה זכות להגן על עצמה ולנהל את עצמה כראות עיניה. סעיף 6 מבהיר שהכרה היא רק קבלה של המדינה המוכרת כישות "בעלת זכויות וחובות תחת החוק הבינ"ל", ושאין להציב לה תנאים. כאן אנחנו רואים מצב הפוך: הכרה שמגיעה עוד לפני שיש ישות שעומדת בכל תנאי הסף.

פרופ' אייל גרוס, מרצה למשפט בינ"ל באוניברסיטת תל־אביב, מסביר את הרקע למכתב: "יש פה שאלה האם מדינה יכולה להיווצר תחת כיבוש. כשעיראק כבשה את כוויית וארה"ב ובריטניה כבשו את עיראק, זה לא שלל את הריבונות שלהן. במקרה הזה לא הייתה ריבונות קודם לכיבוש, ונשאלת השאלה אם היא יכולה להיווצר תחתיו. ואז יש פה גישה עובדתית־דווקנית, שמסתכלת על העמידה בתנאי הסף ובה ההכרה היא אקט בעיקר הצהרתי, או גישה נורמטיבית שאומרת שיש מישהו ששולל להם את הזכות להגדרה עצמית ושהכוח הכובש לא יכול להתלונן על היעדר ממשל אפקטיבי, ואז להכרה הזו יש גם ממד מכונן".

אבל זה לא אומר בהכרח שההכרה הזו תפר את האמנה או את החוק הבינ"ל. "מצאתי את ההצהרה הזו מאוד מוזרה", אומרת ד"ר תמר מגידו, מרצה למשפט בינ"ל במחלקה ליחב"ל באוניברסיטה העברית. "אני לא מכירה שיש חוקים מתי מותר ומתי אסור להכיר בישות כלשהי במדינה, למעט הקמת מדינה באמצעות תוקפנות והפרה של המשפט הבינ"ל, כמו במקרה של קפריסין הטורקית. אין סיבה להגיד שזה המקרה כאן".

גם פרופ' יובל שני, מהפקולטה למשפטים באוניברסיטה העברית ועמית בכיר במכון הישראלי לדמוקרטיה, חלוק על המכתב: "האמנה התפרשה כקובעת שחייבים להתייחס לישות כמדינה מרגע שהיא עמדה בתנאים האלו, גם אם לא מכירים בה, כמו שהרבה מדינות לא מכירות בישראל. יש פרקטיקה מאוד ארוכה של הכרה במדינות שלא עומדות בכל התנאים. לדוגמה, יש הכרה בסהרה המערבית למרות שלנציגים הלגיטימיים שלה אין יכולת לשלוט בשטח. מעבר לכך, במשפט הבינ"ל יש פרקטיקה שאם רוב המדינות פועלות באופן כלשהו אז הוא הופך להיות חוקי, ורוב מדינות העולם מכירות במדינה פלסטינית".

המלחמה משנה את המצב

כאמור, רוב מדינות העולם הכירו במדינה פלסטינית. הגל הראשון הגיע אחרי 15 בנובמבר 1988, כשמנהיג אש"ף דאז יאסר ערפאת הכריז על עצמאות המדינה הפלסטינית שבירתה ירושלים. ההצהרה הזו לא התקבלה יפה אצל ממשל רייגן, והייתה הטריגר לסירוב לספק ויזות לערפאת ואנשיו לקראת ההתכנסות השנתית של עצרת האו"ם בעניין הפלסטינים, ובכך אילץ את האו"ם להעביר את המפגש לז'נבה.

בכל מקרה, בניגוד לארה"ב, מדינות רבות קיבלו בברכה את ההכרזה: עוד באותו יום 13 מדינות הכירו במדינה פלסטינית. עד סוף 1988, הרשימה הגיעה ל־81 מדינות, בעיקר ערביות, מוסלמיות, חברות הגוש הקומוניסטי ומדינות בלתי מזדהות. בנוסף, האו"ם החליט לאמץ את הכינוי "פלסטין" עבור אש"ף, שמאז 1974 הוכר כנציג לגיטימי של הפלסטינים.

עוד 20 הכרות הגיעו עד סוף המאה ה־20, בעיקר מאפריקה, מרכז אסיה ומזרח אירופה. אחר כך הגיע גם גל של הכרות מצד מדינות אמריקה הלטינית. עד 7 באוקטובר 2023, היו רק שתי מדינות מערב־אירופיות שהכירו במדינה הפלסטינית: איסלנד ושוודיה, לצד הוותיקן שאינה חברה באו"ם. ב־2024, במחאה על התנהלות ישראל במלחמה, הצטרפו אירלנד, ספרד ונורווגיה, כמו גם סלובניה (החברה באיחוד האירופי) ומקסיקו ב־2025. בסך הכל, 147 מדינות חברות באו"ם הכירו במדינה הפלסטינית, כמו גם שתי מדינות שאינן חברות באו"ם (הוותיקן ורפובליקת סהרה הערבית הדמוקרטית), לעומת 46 בלבד שלא עשו זאת.

ישראל בבעיה משפטית?

אז רוב מדינות העולם כבר הכירו במדינה פלסטינית, ובכל זאת נשארנו בחיים. האם זה אומר שלהכרות האלה אין השפעה כלשהי על מצבנו או על מצב הפלסטינים? לא בדיוק.

"המשמעות הכי ישירה קשורה לביה"ד הפלילי הבינ"ל (ICC)", אומר גרוס. "סמכות ה־ICC כיום לדון בפשעים שישראל ביצעה לכאורה בעזה ובגדה מבוססת על ההצטרפות של הפלסטינים לאמנת רומא. אם אכן יהיו מעצרים והעמדות לדין אז יהיה הטיעון של כפירה בסמכות, ואז ככל שיש יותר מדינות שמכירות בפלסטין, בפרט מדינות חזקות וחברות באיחוד האירופי, זה מחזק את הטענה שיש להתייחס אליה כמדינה של־ICC יש סמכות שיפוט לגבי מה שבוצע בשטחה או שביצעו אזרחים שלה. ה־ICC הסתכל על ההצבעה באו"ם שהפכה את פלסטין למדינה לא־חברה, ולא על אמנת מונטווידאו, ובכך נתן להכרה מעמד מכונן".

לפי מגידו, "מבחינה משפטית יהיו כמה משמעויות חשובות. אם פלסטין היא מדינה, המשמעות היא שישראל כובשת שטח ריבוני ופועלת לספח אותו. זה אחד האיסורים החמורים ביותר במשפט הבינ"ל. טענת ישראל תמיד הייתה שאין פה ריבון ושגם לה יש טענות לשטח, וכעת נקבע שיש פה ריבון שישראל מפרה את ריבונותו ואת אמנת האו"ם, ושהיא פוגעת בזכות של הפלסטינים להגדרה עצמית שהוכרה על ידי הקהילה הבינ"ל. למרות שכאן ה־ICC לא יכול לשפוט מנהיגים של מדינות לא־חברות, מדינות אחרות יוכלו לשפוט על כך, ולכן יש פה עוד אלמנט של חשיפה. מעבר לכך, הפלסטינים יוכלו להצטרף לעוד פלטפורמות בינ"ל של קבלת החלטות".

שני מדגיש ש"תהיה לזה השפעה על היחסים הבילטרליים של הפלסטינים עם המדינות שיכירו. היחסים ישתדרגו, יהיו שגרירויות, והפלסטינים יוכלו ליהנות מהטבות שניתנות למדינות כמו חסינות דיפלומטית וחסינות משפטית מפני תביעות. גם מסגרות שפעם לא היו פתוחות עד הסוף בפני הפלסטינים, כמו האיחוד האירופי, יוכלו לשדרג את היחסים. ייתכן גם שהפלסטינים יזמינו עכשיו משקיפים בינ"ל לשטחי הגדה, להשתמש במרחב האווירי באיו"ש או במים של עזה".

אבל לדבריו, כנראה לא יהיה כאן שינוי יסודי: "בגלל שרוב העולם כבר מכיר בפלסטינים, יהיה פה יותר עניין של כמות מאשר עניין של מהות, וזה לא ישנה באופן פונדמנטלי את מצב העניינים. זה בטח נכון כל עוד ארה"ב מטילה וטו במועצת הביטחון, שהמלצתה נדרשת כדי לקבל את פלסטין כמדינה חברה באו"ם".