הכנסת עומדת להתפזר? אלה השפעות המהלך - עוד לפני פתיחת הקלפיות

יו"ר הקואליציה אופיר כץ הגיש את הצעת החוק לפיזור הכנסת ה־25 יחד עם כל ראשי סיעות הקואליציה. אומנם ההצעה לא נוקבת בתאריך הבחירות (זה ייקבע בהמשך בהצבעה בוועדת הכנסת) - אבל למהלך יהיו השפעות מעשיות כבר בטווח המיידי. למה ואיך? ננסה לעשות סדר.

● נתניהו או בנט? מי באמת אחראי לכניסת הפועלים מעזה
● 30% בשנה? הנתון שבנט חוזר עליו שוב ושוב התגלה כמופרז

ריטואל קבוע

ראשית, עד כמה פיזור הכנסת בטרם עת הוא מהלך יוצא דופן? ובכן, התשובה הפשוטה היא שרוב הכנסות לא מילאו את ימיהן. לפי סקירה של ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, מתוך 24 הכנסות שסיימו את כהונתן עד כה, ב־18 מקרים הבחירות הוקדמו.

למעשה, הכנסת האחרונה שהשלימה כהונה מלאה הייתה הכנסת ה־11 - שכיהנה בין השנים 1984־1988, ושמכוחה כיהנה "ממשלת הרוטציה" בין שמעון פרס ליצחק שמיר. לפניה הכנסות שמילאו את ימיהן כיהנו ב־25 השנים הראשונות של המדינה.

מתברר גם שחוק לפיזור הכנסת - בדומה לזה שמוגש כעת - הוא הכלי העיקרי שבאמצעותו מסתיימת כהונת הכנסת לפני המועד. מתוך 18 כנסות שלא מילאו את ימיהן, 12 מהן עשו זאת באמצעות קבלת חוק לפיזור הכנסת; 3 בגלל כישלון בהקמת ממשלה (ב־2019 פוזרו שתי כנסות מהסיבה הזאת, אף שההליך הטכני היה חוק לפיזור הכנסת); 2 פוזרו על־ידי ראש הממשלה (שתיהן על־ידי שרון - ב־2002 וב־2005); ואחת פוזרה בגלל אי קבלת חוק התקציב (ממשלת נתניהו־גנץ ב־2020).

עבודת הכנסת

בסקירה שפרסם ד"ר אסף שפירא במכון הישראלי לדמוקרטיה, מוסבר שלרוב אין מגבלות מיוחדות על כנסת שהתפזרה. לפי עיקרון רציפות הכנסת (סעיף 37 לחוק יסוד: הכנסת), הכנסת שהתפזרה ממשיכה לכהן עד לישיבה הראשונה של הכנסת החדשה - והיא רשאית להמשיך ולחוקק חוקים.

עם זאת, שפירא מסביר שהמחוקק הכיר בקשיים של כנסת שכבר התפזרה להמשיך ולהתנהל כרגיל, וקבע שחוקים שאמורים לפקוע בסוף ימי הכנסת היוצאת או בתחילת ימי הכנסת החדשה שתיבחר, למשל הוראות שעה - התוקף שלהם יוארך, והם יפקעו רק 3 חודשים לאחר תחילת כהונת הכנסת החדשה.

מגבלות משמעותיות יותר על התנהלות הכנסת נוגעות לעבודת הוועדות. לאחר פיזור הכנסת נהוג שהוועדות מתכנסות רק באישור ועדת ההסכמות - שהיא ועדה שמוקמת בפגרת בחירות, בה חברים יו"ר הקואליציה וחבר מסיעתו של יו"ר האופוזיציה.

תקופת בחירות

כפי שמציינים ד"ר עמיר פוקס ופרופ' עופר קניג מהמכון הישראלי לדמוקרטיה, חוק יסוד: הממשלה לא קובע שום מגבלות על סמכויותיה של ממשלת המעבר, ואף לא מתייחס למושג של "ממשלת מעבר". חוק היסוד מדגיש את הצורך שלא יווצר "ואקום משילותי", וכך בכל רגע, עד להשבעת הממשלה החדשה, תהיה ממשלה שיכולה לפעול באופן רציף ולמלא את כל תפקידי הממשלה.

 אופיר כץ, יו''ר הקואליציה / צילום: דני שם טוב, דוברות הכנסת

בהתאם לרוח חוק היסוד, גישת בית המשפט היא, באופן כללי, שיש מעט מאוד הגבלות על ממשלת המעבר. יחד עם זאת, בג"ץ קבע בעבר כי כאשר בית המשפט שוקל, במסגרת ביקורת מנהלית, את "סבירות" פעולות הממשלה, "מתחם הסבירות" של ממשלת מעבר הוא מתחם צר יותר מזה של ממשלה רגילה ומוטלת עליה "חובת איפוק" - אלא אם קיים "צורך ציבורי חיוני בעשייה".

מתי זה יקרה? אף שכדי שייכנס לתוקף, החוק לפיזור הכנסת יצטרך לעבור בשלוש קריאות בכנסת - ייתכן שהממשלה תהיה מוגבלת בפעילותה עוד לפני שהחוק לפיזור הכנסת יעבור בקריאה שלישית. זה, למשל, מה שקרה בכנסת הקודמת: החוק לפיזור הכנסת עלה לקריאה טרומית ב־22 ביוני 2022 - וכבר באותו יום הודיעה היועמ"שית כי מינויי הממשלה (אז דובר על מינוי רמטכ"ל) כבר כפופים "לכללים הנוגעים לקבלת החלטות בידי הממשלה בתקופת בחירות". ואולם הדבר התבסס על הודעה על הקדמת הבחירות שמסרו יומיים לפני כן ראש הממשלה נפתלי בנט וראש הממשלה החליפי יאיר לפיד - מה שנכון לעכשיו טרם קרה בממשלה הנוכחית.

כלכלת בחירות

אחד העניינים הרגישים ביותר בתקופת בחירות הוא מה שמכונה "כלכלת בחירות". כך, ההתקרבות להליכה לקלפיות היא הזדמנות מצוינת למי שאוחזים בהגה לנצל את כוחם כדי "להיטיב עם העם", באמצעות חלוקת גזרים כלכליים שנתפסים כהקלה על הכיס.

פעם זה היה הסטנדרט, כשהממשלה תזמנה לתקופת הבחירות מהלכים כמו הפחתת מכסים, הגדלת סובסידיות והקלות מסים. תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985, שנועדה להתמודד עם ההיפר־אינפלציה (שנבעה בין השאר מאותה כלכלת בחירות), הפכה את כלכלת הבחירות לפחות אפשרית מבחינה חוקית. לכן היא ראתה מאז יותר משחקים של חשבונאות יצירתית או ניסיונות שנבלמו בידי הייעוץ המשפטי לממשלה.

היום זה כבר קשה יותר, בין היתר בשל הנחיית יועמ"ש שעניינה "הבטחות או התחייבויות לחלוקת הטבות או להקצאת תקציבים במהלך פעילות בחירות" - האוסרת על שרים לספק הבטחה להקצאת תקציבים מכוח תפקידם במהלך סיורי בחירות.

הסכמים מדיניים

זה לא סוד שישראל הולכת לבחירות בתקופה סוערת בזירה הגאופוליטית. ייתכן שלפני יום הבוחר, ישראל תעמוד בפני החלטות הרות גורל, כמו חתימה על הסכמים מדיניים. למשל, בו בזמן שמוגשת לכנסת ההצעה לפיזורה, ממשלת ישראל מנהלת מגעים דיפלומטיים עם ממשלת לבנון. וכמובן, אי אפשר לשלול אפשרות שמתקיימות פעולות באפיקים חשאיים מול גורמים אחרים, עליהן נשמע רק בעתיד. מה יקרה אם ממשלת מעבר - שלא נהנית מאמון הכנסת - תצטרך לעמוד בפני הכרעות קריטיות כאלה?

למרות "חובת האיפוק" של ממשלת מעבר, יש מקום לחריגה מהעיקרון הזה כאשר האינטרס הציבורי מחייב פעולה דחופה. כלומר, במצב שבו הסכם מדיני כלשהו ייכנס לישורת האחרונה בתקופת הבחירות, אז הממשלה תוכל לטעון שלמרות המצב הפוליטי הרגיש יש צורך דחוף לאשר את ההסכם כבר באותה העת.

ויש לנו דוגמה טרייה יחסית - שגם קשורה ללבנון. כזכור, ההסכם הימי בין ישראל ללבנון מ־2022 נחתם בחודש האחרון של מערכת הבחירות - והדבר גרר עתירות לבג"ץ.

השופטים החליטו לא לפסול את ההסכם, כשהם נסמכו גם על עמדתם של ראשי מערכת הביטחון שהעלו צורך דוחק להעביר את ההסכם בהקדם. כמו כן, נוספו לכך הנימוקים שבג"ץ נמנע ככל האפשר מעיסוק בענייני חוץ וביטחון, גם כשמדובר בממשלת מעבר, ושהיוזמה החלה להתגבש עוד טרם פיזור הכנסת (ולמעשה עוד לפני השבעתה).

מינויי בכירים

עניין נוסף שעומד ברקע הוא הצורך באיוש תפקידים בכירים בשירות המדינה. רק השבוע קיבלנו דוגמה לכך עם ההודעה על מינוי יו"ר מטה התכנון הלאומי. שירה ברנד מונתה כממלאת מקום, ועל פי דיווחים היא עשויה להתמנות לתפקיד באופן קבוע. ויש עוד מינויים שעומדים על הפרק, למשל ראש המל"ל ומנכ"ל רשות מקרקעי ישראל.

אלא שתקופת הבחירות כנראה לא תקל על איוש המשרות הללו, שכן בתקופת זו הממשלה מוגבלת ביכולתה לבצע מינויים. פסיקת בית המשפט עמדה בעבר על המתח בין איפוק לעשייה שמעוררים מינויים בזמן שלטון מעבר.

בג"ץ ציין בעבר ש"נתקבלה ההשקפה כי ראוי הוא כי מינויים לתפקידים בשירות הציבורי לא יבוצעו בידי גורמי ממשל, אלא ימתינו עד לכינון ממשל חדש, אלא מקום שיש באיוש תפקיד מסוים צורך חיוני של ממש אשר אם לא ייענה, ייצור חלל העלול לפגוע באינטרס ציבורי חשוב".

בהנחיית היועץ המשפטי לממשלה נאמר כי "חרף העובדה שלמינויים בתקופת הבחירות נודעת רגישות מיוחדת ונדרש לגביהם איפוק רב, אין לומר כי קיימת מניעה מוחלטת לקיים מינויים גם בתקופת בחירות, אף אם הם בכירים באופיים - השאלה היא שאלה של שיקול דעת".