דחיית המטרו בישראל: סימפטום לכשל תכנוני - או טרילמה פיסקלית

הכותב הוא יו"ר הוועדה המייעצת, מרכז אריסון ל-ESG, אוניברסיטת רייכמן; לשעבר, המפקח על הבנקים

בשנים האחרונות מדינת ישראל נאלצת להתמודד עם עומס רב של פרויקטים תשתיתיים, חברתיים וסביבתיים - מתקני כבישים, תחבורה ציבורית, אנרגיה מתחדשת, פיתוחים טכנולוגיים ועוד. בעוד שהצורך בשיפור תשתיות ושירותים חיוני להתמודדות עם אתגרים לאומיים, השאלה הקריטית היא כיצד מתקבלות ההחלטות במה להשקיע וכיצד נקבע סדרי העדיפויות?

● מסמך פנימי של נת"ע חושף: פרויקט הענק צפוי להתעכב במספר שנים

בלב הדיון הזה ניצבת הטרילמה (קיומן של שלוש מטרות רצויות, אך אפשר להשיג רק שתיים מהן בו זמנית) הפיסקלית, שמעמידה כל ממשלה בפני שלוש מטרות משמעותיות אך סותרות - שמירה על מסגרת תקציבית ואחריות פיסקלית; השקעה בשירותים ציבוריים איכותיים ונגישים (כמו תחבורה, בריאות, חינוך); מניעת גידול בהתחייבויות החוב הציבורי.

במקרה של ישראל, נראה כי במקרים רבים הוויתור נעשה דווקא על הרגל של השירות לציבור, אשר נדחה או נדחק משיקולים של "אין תקציב כרגע", גם כאשר התועלת ארוכת הטווח ברורה.

זה אינו נובע מרוע או מזלזול, אלא ממנגנונים תקציביים שאינם בנויים לשקלול תועלות חברתיות מוחשיות. כל עוד הפרויקט מוצג רק כהוצאה (ולא כהשקעה עם החזר), ייטה האוצר "להגן" על המסגרת התקציבית גם במחיר פגיעה רחבה ולא מדודה בשירות לציבור.

בעולם הוכיחו שאפשר גם אחרת

מדינות רבות כבר זיהו את המגבלות שמציבה הטרילמה הפיסקלית - ופיתחו כלים למתן מענה מאוזן. בניו זילנד קיים תקצוב מבוסס תוצאות ואיכות חיים, תוך פיתוח מדדי רווחה המכוונים לתוצאה חברתית ולא רק לאיזון פיסקלי. בהולנד קיימת חובת ביצוע ניתוחים משולבים של עלות-תועלת חברתית, כולל הערכת השפעות סביבתיות, תעסוקתיות, גישה לניידות ועוד. בקנדה ובבריטניה מתקיים שילוב בין תכנון כלכלי-חברתי ובין גופים מקצועיים עצמאיים, שמציעים ניתוחים אובייקטיביים והמלצות לתעדוף משאבים לאומיים.

במודלים אלו יש הבנה עמוקה לכך שאי-הוצאה היום איננה חיסכון, אם המחיר החברתי והמקרו-כלכלי של הדחייה גבוה יותר מההשקעה.

בישראל היום, תהליך התעדוף של פרויקטים מוטה לכוחות ושיקולים פוליטיים ולחצים של משרדי ממשלה, אך בפועל חסר בה מערך מקצועי ובלתי תלוי, שיבצע את הערכות העלות-תועלת ויקבע סדרי עדיפויות על בסיס קריטריונים אובייקטיביים. תוצאה היא לעיתים השקעות שנעשות באד-הוק, תוך שיקולים פוליטיים או הלך רוח רגעי, ופחות תוצרי החלטות מבוססי נתונים.

פרויקט המטרו הוא אחד מפרויקטי התשתית הלאומיים המורכבים והחשובים ביותר בישראל. מדובר במהלך שיכול לשנות את פני התחבורה הציבורית, להקטין עומסי תנועה, לשפר את איכות החיים ולהגדיל את התוצר הלאומי. אך דווקא פרויקט זה חווה דחיות חוזרות ונשנות, מה שמעלה, בין היתר, סימני שאלה מהותיים על הדרך בה מתקבלות החלטות מדיניות בתשתיות לאומיות בישראל, והאם בכלל מתבצעת בחינה הוליסטית של ההשלכות על הציבור.

 יאיר אבידן, המפקח על הבנקים לשעבר / צילום: שלומי מזרחי

סימפטום לכשל עמוק

הדחיות החוזרות במטרו אינן רק אירוע נקודתי של עיכוב או קושי טכני. הן למעשה סימפטום לכשל מבני עמוק יותר במנגנון קבלת ההחלטות. השאלה המרכזית היא האם בעת קבלת ההחלטות לגבי דחיית פרויקטים לאומיים כמו המטרו, שוקלים את ההשלכות הרחבות על הציבור - והאם נעשה תיעדוף משק-חברתי הוליסטי? התשובה היא שבמרבית המקרים, התהליכים אינם מערבים בחינה מעמיקה ואחידה של ההשפעות המוחצנות על הציבור. ההחלטות מתקבלות לרוב מתוך שיקולים תקציביים מצומצמים, פוליטיים או רגולטוריים נקודתיים.

בשיח הציבורי והרשמי, רוב הפוקוס נופל על עלויות התקציב הישירות - כמה עולה לבנות את התשתית, כמה תעלה דחייה - אבל כמעט ולא נשקלות עלויות מוחצנות כדוגמאת פקקים ארוכים יותר, זיהום אוויר, נזקים בריאותיים, אובדן ימי עבודה, פגיעה בפריון ובאיכות החיים של אזרחים רבים. במילים אחרות, הציבור הוא לא לקוח פעיל בתהליך ההחלטות, אלא מושא לפגיעה שתיווצר עקב קבלת החלטות לא הוליסטיות. ראוי לציין בהקשר זה את עבודת הניתוח הרחבה שנעשתה בנושא על ידי מכון אהרון בשנת 2020 - "ההשפעות הכלכליות של השקעה במטרו על הפריון והתוצר", סני זיו ואורן שפיר.

אין בישראל מנגנון מוסדי אחיד שמכמת בצורה שיטתית את העלויות החברתיות והכלכליות של דחיית פרויקט לאומי, ואין גם תהליך שקוף שבו הציבור מקבל מידע מלא על ההשלכות. היעדר זה מוביל לעתים קרובות לכך שההחלטות אינן משרתות את האינטרס הציבורי הרחב, ועל כן הן חוטאות לערך השירות לציבור, שהוא לב ליבה של מדיניות תשתיות בריאותיות, תחבורתיות וכלכליות.

נושא תקצוב ותיעדוף השירות לציבור חייב לעבור מהפכה

הלקחים המרכזיים מהמדינות המתקדמות בעולם הם שצריך להטמיע בישראל גוף מתכלל עצמאי, לקבוע חובה לביצוע ניתוחי עלות-תועלת חברתית וסביבתית רחבים, ולהבטיח שקיפות ומעורבות ציבורית משמעותית.

מעבר לפרויקטים ספציפיים, נושא תקצוב ותיעדוף השירות לציבור חייב לעבור מהפכה בממשל ובמדיניות הציבורית בישראל. תקצוב צריך להיות מבוסס תוצאות והשפעות חברתיות רחבות ולא רק עלות של פרויקט בפני עצמו.

קיימים כלי עבודה מתקדמים המאפשרים לשלב שיקולים כלכליים, סביבתיים, חברתיים ואיכותיים בתהליך קבלת ההחלטות. גופים מתכללים מקצועיים צריכים לנהל את התהליך, לשקף סדרי עדיפויות לאומיים ולהבטיח שהמשאבים מופנים לתוכניות שמספקות את התועלת המירבית לציבור.

שקיפות ומעורבות הציבור בתהליך התעדוף ובקבלת ההחלטות הם תנאי הכרחי לחיזוק האמון הציבורי במוסדות וליצירת מדיניות משותפת שמשרתת את כלל האזרחים באופן שוויוני והוגן.

נדרש שינוי תודעתי ותהליכי

דווקא בימים אלה לצד המלחמה והאתגרים התקציביים הנלווים, היבטי שיקום משמעותיים, תשתיתיים וחברתיים, בשילוב עם חוסר האיזון בין שיקולים פוליטיים לכלכליים, מחדדים את הצורך ברציונליזציה של תהליכי קבלת ההחלטות. בישראל נמצאות תוכניות גדולות שעלותן מוערכת במיליארדי שקלים, אך אם לא תתבצע הערכה מבוססת, הן עלולות להוביל לתוצאות לא רצויות.

מה שנדרש בישראל צופה פני עתיד הינם בחינה הוליסטית, מוסד מתכלל, ושקיפות. נדרש שינוי תודעתי ותהליכי כאחד. יש להטמיע מתודולוגיה אחידה להערכת עלות-תועלת חברתית באופן שכל החלטה תקציבית מעל סף שיוחלט - כולל דחייה - חייבת לכלול ניתוח מוסדר של השפעתה על בריאות הציבור, גודש, פריון, איכות סביבה ונגישות.

יש להקים גוף תעדוף עצמאי ומתכלל, גוף מקצועי שאינו חלק ממשרד ממשלתי בודד, שיבחן את כלל תמהיל ההשקעות הלאומיות לפי יעדים חברתיים-כלכליים ולא רק לפי אילוצי תקציב. ולצד אלה, לפעול לשקיפות ושותפות ציבורית, כאשר לציבור יש זכות לדעת מהן ההשלכות של כל דחייה או ביטול. הפרסום המלא של עלויות מוחצנות ותועלות מוחשיות - הוא תנאי בסיסי לאמון בממשל.

הטרילמה הפיסקלית אינה קובעת שצריך לוותר על שירות לציבור - אלא שהיא מחייבת לבחור באומץ ובמודעות מהו סדר העדיפויות הלאומי. מדינה יכולה לבחור להרחיב השקעה בשירותים - אם היא מוכנה לנהל נכון את החוב, ולראות בהוצאה כהשקעה לעתיד. המטרו אינו רק פרויקט תחבורתי; הוא מדד לאיזו חברה אנחנו רוצים להיות: חברת קיצוץ או חברת חזון.

רק כך נוכל לוודא שהכסף הציבורי מנוצל ביעילות, והמדינה תוכל להתמודד בהצלחה עם אתגרי העתיד.